提高票價，能抑制市民出行需求嗎?

　　北京市民阿蘭這些天有些犯愁:單位剛從市里搬到了五環外，雖說補了點交通費，但聽說最近公交票價要漲了，擔心補的夠不上漲的，以后上班怎么辦?

　　而北京市西城區某小學的小李老師心中卻有所期待———雖說家住40多公里外的昌平，但每天上下班坐地鐵來回幾塊錢就搞定了，就是地鐵里人太擠，“如果公交地鐵票價漲了，也許能緩解一下地鐵的擁擠呢。”

　　本月初，北京市人大財經委對北京2014年市級財政預算草案進行了初步審查。針對北京公共交通補貼金額逐年上升的情況，市人大建議市政府調整公交定價機制;而事實上，從12月1日起，首都機場巴士已開始調整價格，即從16元/人的單一票價改為計程制階梯票價;隨后，北京市政府出臺文件，提出地鐵將制定高峰時段票價差別化方案并擇機出臺……公交漲價似乎已箭在弦上。

　　對此，市民們反應不一:

　　網友蔡倫Berlin認為，在物價高漲的時代，適當調高公交票價是合理的。

　　網友“愛夢卡愛海海”說，早該漲價了，公交可以適當低調，地鐵應該分段計價，這樣可以緩解擁擠。

　　有人提出反對———從環保的角度看，倡導綠色出行，低票價是最好的選擇。

　　也有人不操那心:“漲吧!反正我們說了不算。”

　　那么，北京現行公交價格是否合理?漲好還是不漲好?漲與不漲，誰說了算?本報記者對此進行了相關采訪。

　　超低票價，利弊哪頭沉?

　　刷卡坐公交車只要4毛錢，乘地鐵一站到底只需2塊錢，北京如此低廉的公交價格，真是打著燈籠都沒地兒找去。

　　“全國最低”的北京公交票價，的確讓其他城市的居民甚至外國人羨慕不已。國家發展和改革委員會綜合運輸研究所原所長董焰告訴記者，公共交通的服務對象是普通大眾，保持低廉的價格水平，體現了政府管理工作中的民本思想，值得鼓勵。

　　解放軍西安政治學院副教授傅達林也認為，這種超低價的好處很明顯，既是一項民生工程，符合現代城市公共交通的公共屬性，同時它也構成了北京減緩交通壓力的一個重要舉措，刺激了出行需求向公共交通的轉移，降低了中低收入者的出行成本。

　　人民網曾做過一項調查，當被問到“低價公交”有效緩解了哪些問題時，有42.8%的網友認為“降低了出行成本”。

　　據統計，自2007年北京市實施公交低價政策以來，自行車出行比例由27.7%下降至15.1%，“優惠政策把大量的自行車出行人群轉移至公共交通”。這從一個側面表明“低價公交”對普通市民，特別是低收入者的強大吸引力。

　　不過，凡事有一利必有一弊。低票價刺激了乘公交出行的人群，結果，“活人能擠成相片兒，胖子擠成瘦子，瘦子擠成竹竿”———首都經濟貿易大學行政法學博士張興稱，低廉的價格吸引過多人員乘車，乘車環境糟糕、出行高峰期間地鐵站及車廂內人滿為患，存在較大的安全隱患。同時隨著乘公交的人增多，財政補貼也是水漲船高。

　　據報道，今年1月，北京市財政局副局長韓杰曾透露，因近幾年地鐵新線上線、客流量增加、燃油費上調等因素，北京公共交通的財政補貼每年都呈遞增態勢。2010年對地面公交、軌道交通補貼共計135.3億元，2011年補貼156.9億元，2012年這一補貼額已經達到175億元。

　　傅達林說，政府的公共交通補貼壓力過大，加重財政負擔，由此可能影響到政府在其他領域如醫療、教育等的公共財政支出。

　　張興則認為，“財政對公交系統的補貼是以納稅人負擔重為基礎的，看起來低價公交是福利，實際上還是納稅人承擔了費用，所謂‘羊毛出在羊身上’。財政補貼不透明，也存在不公平，不乘用公交的人群補貼了乘用公交車的人群。同時由于財政補貼的存在，公交企業經營沒有足夠壓力，改善經營不積極，不易區分政策性虧損與經營性虧損。”

　　北京市社科院法學研究所副研究員成協中從資源分配的角度這樣分析:“超低票價的存在，一定程度上擴大了城市生活圈。因為城市中心居住成本高昂，出行成本低廉，大部分中低收入者會選擇遠離工作地點的近遠郊居住。如此，或擴大城市生活圈的范圍，在一定程度上加劇交通擁堵和環境壓力。也正是在此意義上，超低票價政策會加劇北京的‘吸附效應’，吸引越來越多的中低收入者來到北京，進一步加劇北京各種資源的緊張。”

　　由此，北京市人大城建環保提出，公交維持低票價和財政補貼，負擔不斷加重，難以持續。

　　漲還是不漲，問題都在那里

　　雖然公眾沒有看到“建議公交漲價”的明確說明，北京市相關部門更沒有提出公交漲價的具體時間表，但市人大關于“調整公交定價機制”的建議卻明確傳達出了漲價的信息。

　　然而，對于漲還是不漲，專家也觀點不一。

　　北京交通大學教授毛保華在接受央視網記者采訪時稱，改革目前公共交通的票價體制，具有現實意義。他認為，低票價“使得北京公共交通運營處于超負荷水平，使服務水平和安全性存在隱患。與此同時，‘十二五’期間，北京市公共交通網絡不斷擴大，財政補貼需求隨著運營里程的增加還將不斷擴大。這不僅給企業帶來了壓力，也給財政帶來較大負擔”。有數據顯示，2011年北京地面公交出行每人次票價虧損約1.7元，軌道交通出行每人次票價虧損約為5元，并呈逐年增長趨勢。當前北京市城市公共交通行業每年的虧損多達十幾億元。

　　因此，不少專家表示，漲價勢在必行。因為北京不僅交通問題需要財政支持，醫療、衛生、教育等都需要財政撥款，不能把納稅人的錢都“澆”了公共交通這一塊“地”里。傅達林贊同這一觀點，但他覺得:“漲價對緩解公共交通壓力可能并無太大的作用，特別是交通安全等問題，與價格調控沒有直接關系。”傅達林的看法得到很多人的贊同，他們普遍認為，在早晚高峰時段出行的民眾多是普通工薪階層，自身經濟能力有限才選擇公共交通，讓他們放棄地鐵和公交，可能性不大，又如何能緩解交通擁擠呢?

　　曾任杭州公交集團統計師的沈賢德則稱，“公交的服務對象主要是中低收入者，制定公交票價時必須考慮居民的出行習慣和交通支出占可支配收入的比例，從公交的公益性出發來考慮，公交如果失去低價的優勢，就會刺激中低收入者放棄公交轉向其他交通出行方式。”

　　更有專家認為，與國務院提出的60%的公共交通出行比例的要求相比，目前北京市的比例只在45%左右，沒有必要漲價。

　　成協中說，漲價顯然是一把雙刃劍。其利處在于減少公共財政壓力，引導更為合理的出行結構;不利之處則在于提高中低收入者的出行成本。“但對于這個問題的討論，不能在抽象層面進行，必須考慮當下北京目前面臨的環境、交通、資源等各方面的緊張形勢:(1)漲價與發展公共交通并無必然的直接關聯，并非漲價就不利于優先發展公共交通，維持超低票價就是優先發展公共交通。(2)低票價只是引導公交出行的一種方式。優先發展公共交通除了要在公交價格上進行引導外，更需要在優化公交路網布局，加大公交路權保障，提高公交運營服務的覆蓋范圍，提升公交運營服務能力等方面入手。(3)維持現行的超低票價政策，會進一步加劇公共財政壓力，不利于公共交通的結構性調整和整體發展。因此，總體來看，漲價對于進一步發展公共交通是利大于弊。但漲價需遵循法定程序和步驟，漲幅控制在不過分加大中低收入者出行成本的基礎上。”

　　尋求財政負擔與低價惠民的平衡

　　北京市人大財經委調整票價機制的建議，顯然更多地是從減輕財政負擔角度考慮的，但不少市民認為，城市公交既然是以公益性服務為前提的，隨著物價的上漲，財政補貼逐年升高是正常的，漲價了，公益性就減少了。

　　公交票價如何尋求財政負擔與低價惠民之間平衡呢?

　　董焰說，這個平衡要考慮兩方面因素:首先要考慮市民的實際收入情況和支出能力，其次要照顧到北京市政府的財政負擔能力。

　　傅達林認為需要有一個科學的數據來評判。他說:“從公民的實際收支能力來說，北京的公交票價確實有提升的空間;從政府的財政負擔能力來看，每年一百多個億的補貼究竟占到北京市政府的公共財政多少，是否到了不堪重負的地步，我覺得需要科學的數據來評判。”

　　沈賢德提出按“成本十稅費十合理利潤”的作價原則，進一步完善公共交通票價體系，實現公益性和經營性的有機結合，體現經濟性和通用性，充分考慮企業的合理收益、市民的承受能力。

　　張興則認為，在民生方面的財政支出除了關注數額，更要去觀察公共財政的使用效率。公交運營方如能盡力提升管理水平和減少浪費，便能讓公共財政發揮更大的價值。公交車若想漲價就需要讓公眾看到，財政補貼的使用效率也在逐步提升。如果公交方面不能在提高財政補貼的使用效率上作出足夠努力，完全依靠漲價來減輕財政負擔也不行。

　　那么漲價是尋求平衡的唯一途徑嗎?

　　成協中認為，漲價當然并非唯一途徑，但可能是一種有效的途徑。“維持城市公交的公益性，優先發展公共交通，也不意味著公共交通的價格要一直維持在如此低的水平，不允許調整和漲價。公交價格的調整要考慮到出行結構、中低收入者的出行成本、公共交通的運行成本等多種因素。在這些因素都在改變的情況下，通過票價調整，可能導向一個更為合理的居民出行結構，改善城市的交通現狀。建立一個更為公平合理的價格體系和形成機制至關重要，如實行階梯票價，實行各種聯票、周票、月票、年票、學生票等。”

　　網友“嘚吧嘚”表達了自己的看法:“公交車姓‘公’，財政進行補貼理所當然，不過如果補貼過重以至于影響其他民生的補貼，的確可以考慮公交漲價。問題是，公眾也姓‘公’，卻看不到公交漲價背后的一個明白的賬目，公眾看到的是‘北京公交卡押金總額超10億，巨額利息去向成謎’的報道，看到的是公交站臺上、車身上和車廂內無處不在的廣告，這也是一筆不小的收入吧。在這種情況下，公眾難免會問公交真的需要那么多補貼嗎?”

　　對于這位網友的問題，張興直言漲價不是唯一的途徑:“首先，熱門線路(車站廣告牌、公交車身、公交車座后、地鐵站臺)的廣告收入完全可能彌補一定的虧損;其次，嚴格區分政策性虧損和經營性虧損，政府應對主要對政策性虧損進行補貼;再次，可以對冷門公交線路進行調整，分情況取消或者合并線路;第四，鼓勵公交公司采用新的技術、促進公交智能化，節省人力成本;第五，加強監管，讓政府投入的補貼實現最大效益。”

　　公交漲價，法律說了算

　　如果漲價被視為公交價格改革的一種路徑，那么公交漲價的法律依據是什么?需要走哪些法律程序?

　　傅達林介紹說，“我國價格法專門對‘政府的定價行為’進行了規范，公共交通價格應屬于‘重要的公益性服務價格’。依據該法第22條規定:‘政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見。’據此，公交漲價首先必須進行成本調查。今年7月，北京市交通委開展了《北京交通運輸業經濟統計專項調查》，對地鐵、公交等運營主體的成本進行調查。這是我們討論是否需要漲價，以及漲到什么幅度的一個前提。至于具體的漲幅，必須在充分商討的程序基礎上達成，否則不具備合法性。其中可以結合不同收入群體進行不同的價格區分，例如對低收入群體、學生等，應當側重優惠。”

　　“另外，根據價格法第23條規定，制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格等政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。公交地鐵與百姓出行息息相關，價格更是居民關心的重要問題，因此必須在成本調查信息公開的基礎上，進行充分的意見溝通，以實質性的正當聽證程序，將各方面的意見收集起來綜合衡量和考慮。”

　　成協中向記者進一步介紹了公交價格的調整需經過的程序:

　　(1)啟動定價調整程序。消費者、經營者可以提出調整建議。人大代表亦可提出價格調整建議;由價格主管部門決定啟動調價程序。

　　(2)展開價格、成本調查。為保持中立性與客觀性，價格主管部門在展開價格、成本調查時，應聘請相關專業的會計師事務所、律師事務所，及部分消費者和社會代表參與。

　　(3)召開聽證會。價格法第23條和《政府制定價格聽證辦法》對于價格聽證會作出了具體規定，應嚴格遵循。特別是要確保聽證參加者的公開遴選、聽證前信息的充分披露，聽證議題的非結構化、聽證過程的論辯、聽證筆錄的公開和說理等正當程序要求。

　　(4)作出調價決定。在充分考慮相關因素的前提下，由價格主管部門作出調價決定。

　　(5)衡量調價決定對于中低收入者出行成本的實際影響，建立相關補貼機制。

　　最后，根據《政府制定價格行為規則》第19條規定，除涉及國家秘密外，制定價格的決定作出后，由作出決定的定價機關在指定的報刊、網站等媒體上向社會公布。（趙雯）