哪個(gè)城市更透明

　　81個(gè)城市財(cái)政透明度大排名

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 俞喬 ● 喬誌東

　　一位經(jīng)常參加政府宴請(qǐng)的駐華使館官員曾這樣告訴記者，中國(guó)有著最好的酒店、最貴的食物和令他們“羨慕不已”的輕松記帳。

　　今年股市里有一個(gè)“真實(shí)的笑談”。3月26日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第五次廉政工作會(huì)議提出“禁止用公款購(gòu)買(mǎi)香煙、高檔酒和禮品”。第二天，白酒板塊全線(xiàn)重挫。中國(guó)的高檔酒被誰(shuí)喝掉?“答案已經(jīng)揭曉。”

　　財(cái)政預(yù)決算、“三公經(jīng)費(fèi)”，這些“政府辦了什么事、花了多少錢(qián)”的賬目要不要公開(kāi)?

　　對(duì)此，2007年發(fā)布的《政府信息公開(kāi)條例》明確了“陽(yáng)光政府”的信息公開(kāi)要求：“凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開(kāi)。”

　　但條例自2008年5月1日正式施行以來(lái)，不愿公開(kāi)、不敢公開(kāi)、不屑公開(kāi)現(xiàn)象普遍存在。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家授權(quán)發(fā)布的清華大學(xué)《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》報(bào)告，將研究主體定位在了比省級(jí)財(cái)政更為細(xì)化的市政府：據(jù)當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的2010年數(shù)據(jù)顯示，81個(gè)市政府，達(dá)到全國(guó)財(cái)政透明平均水平的僅43%。即使將平均水平作為及格線(xiàn)，多數(shù)市政府“不及格”;如果按照“60分及格”的標(biāo)準(zhǔn)，則僅有7個(gè)城市過(guò)線(xiàn)，及格率僅為8.6%。

　　在財(cái)政公開(kāi)的信息中，政府更愿意公開(kāi)預(yù)算，而不是決算。而對(duì)于預(yù)算外花銷(xiāo)，81個(gè)市政府無(wú)一公開(kāi)。分析證明，人均GDP、外貿(mào)因存度和領(lǐng)導(dǎo)人是影響財(cái)政透明度的三大因素。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，地方政府就像是上市公司，政府本質(zhì)上也是經(jīng)濟(jì)單位，需要向所有利益相關(guān)者公開(kāi)信息。只有信息公開(kāi)透明化，才能保障民主化的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

　　公共財(cái)政研究三個(gè)核心問(wèn)題：政府的收入從何而來(lái)?政府的開(kāi)支用到何處?政府的財(cái)務(wù)如何管理?

　　財(cái)政收入來(lái)源于對(duì)社會(huì)公眾的強(qiáng)制性征收，政府開(kāi)支應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品以增進(jìn)公眾福利水平。公眾是委托人，政府為代理人，公共財(cái)政的透明就是解決信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致政府代理人問(wèn)題的關(guān)鍵一步。

　　2011年起，清華大學(xué)《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》課題組對(duì)中國(guó)地級(jí)以上的市政府財(cái)政透明度進(jìn)行研究，包括22個(gè)省(不含臺(tái)灣省)、5個(gè)自治區(qū)的地級(jí)市政府與4個(gè)直轄市政府，未含縣級(jí)市政府。以2010年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為標(biāo)準(zhǔn)，從全國(guó)22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)中選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的3個(gè)地級(jí)以上城市及4個(gè)直轄市為研究樣本。其中青海和西藏由于其統(tǒng)計(jì)年鑒只統(tǒng)計(jì)省會(huì)城市，所以此次樣本城市共計(jì)81個(gè)，占全國(guó)283個(gè)地級(jí)以上市近1/3。

　　由于各類(lèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布的滯后性，2010年為當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的年份，依據(jù)此分析該年市政府財(cái)政透明度。

　　81個(gè)城市財(cái)政透明度及格僅7個(gè)，及格率為8.6%，其中北京第一，石河子最末

　　根據(jù)IMF(國(guó)際貨幣基金組織)《貨幣和財(cái)政政策透明度良好做法守則》，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》提出了衡量財(cái)政透明度的8項(xiàng)指標(biāo)：

　　(一)公布政府的結(jié)構(gòu)和職能;

　　(二)公布顯示政府與其他公共部門(mén)關(guān)系圖;

　　(三)公布2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告;

　　(四)公布政府性基金、土地出讓金、三公消費(fèi)、政府負(fù)債信息;

　　(五)公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;

　　(六)公布2010年決算報(bào)告;

　　(七)公布2010年預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)(現(xiàn)金制/收付制)以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn);

　　(八)公布2010年預(yù)算外活動(dòng)、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負(fù)債和稅收支出信息。除第四項(xiàng)指標(biāo)是根據(jù)我國(guó)市級(jí)政府的實(shí)際情況增加的內(nèi)容外，其余所有指標(biāo)為IMF規(guī)定的國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)。

　　將所選出的81個(gè)城市根據(jù)8項(xiàng)指標(biāo)的得分加總，得出各市級(jí)政府財(cái)政透明度指數(shù)排行。

　　結(jié)果表明：全國(guó)平均值3.46分，僅占滿(mǎn)分8分的43%。總體而言，中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度處于不及格的狀態(tài)。

　　其中，北京得分最高為6分，占滿(mǎn)分的75%;上海其次，為5.75分，占滿(mǎn)分的72%;此外，得分占滿(mǎn)分的比例超過(guò)60%(4.8分)的城市還有南陽(yáng)、成都、宜昌、三亞、杭州;加總共7個(gè)城市，僅為81家城市的8.6%;若以80%為良好表現(xiàn)(6.4分)，則81個(gè)城市中無(wú)一達(dá)標(biāo)。

　　得分在4分以上(占滿(mǎn)分比例50%以上)的城市有34個(gè)，為81家城市的42%。

　　得分最低的十個(gè)城市依次是：酒泉、邯鄲、煙臺(tái)、拉薩、洛陽(yáng)、烏魯木齊、松原、包頭、慶陽(yáng)、石河子。

　　除北京、上海、成都、杭州外，其余直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市與其他地級(jí)市相比較，在財(cái)政透明度方面并無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)。

　　預(yù)算透明，決算隱秘，預(yù)算外不公布

　　在8個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)中，得分最高的是(一)公布政府的結(jié)構(gòu)和職能，得分為0.93分，也就是說(shuō)在幾乎所有城市的政府網(wǎng)站上都可以找到諸如組織結(jié)構(gòu)框架、主要領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)介等內(nèi)容。

　　并列排名第二的是(三)公布2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告和(五)公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，均為0.77分。一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，應(yīng)該同步公布更彰顯“透明度”的預(yù)算和決算，政府往往總是選擇其中一項(xiàng)公布，且公布預(yù)算的情況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于公布決算的情況——(五)公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告為0.77分，而(六)公布2010年決算報(bào)告僅為0.21分。

　　至于(七)公布2010年預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)(現(xiàn)金制/收付制)以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn)得分情況依然很低，為0.05分。因?yàn)闀?huì)計(jì)使用方法的不同，如果不公布所用標(biāo)準(zhǔn)，公眾在對(duì)其預(yù)算、決算情況進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)候?qū)�無(wú)法找到可依據(jù)的途徑。

　　令人更加遺憾的是，得分最低的(八)公布2010年預(yù)算外活動(dòng)、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負(fù)債和稅收支出信息，得分情況的均值為0，也就是說(shuō)在被調(diào)查的81個(gè)城市中，沒(méi)有一個(gè)城市的政府公布預(yù)算外活動(dòng)，而這一項(xiàng)也是最容易揮霍各地政府積攢的“小金庫(kù)”的地方。

　　其中特別要說(shuō)明的是，(四)公布政府性基金、土地出讓金、“三公消費(fèi)”、政府負(fù)債信息得分為0.2分。這一項(xiàng)并不是IMF財(cái)政透明度手冊(cè)中的項(xiàng)目，而這一項(xiàng)也是極富中國(guó)特色的一項(xiàng)，是容易產(chǎn)生“小金庫(kù)”的場(chǎng)所。政府性基金可以用于各地市政府投入企業(yè)的資金，可以存放在企業(yè)之中，在花費(fèi)時(shí)方便使用。土地出讓金更是作為各地市政府財(cái)政來(lái)源非常重要的一項(xiàng)。另外諸如“三公消費(fèi)”、政府負(fù)債等都是近年來(lái)通過(guò)媒體和公眾的輿論監(jiān)督而備受矚目的項(xiàng)目。遺憾的是，這些資金的使用情況都處于幾乎不透明的狀態(tài)之中。

　　影響財(cái)政透明度的三大因素：人均GDP、外貿(mào)依存度和領(lǐng)導(dǎo)人

　　人均GDP、外貿(mào)依存度和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的教育背景和任職背景，在這三個(gè)因素中，外貿(mào)依存度和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的教育背景對(duì)財(cái)政透明度的影響最大，而人均GDP與財(cái)政透明度基本呈正相關(guān)。外貿(mào)依存度是對(duì)外開(kāi)放程度的一個(gè)重要衡量指標(biāo)，對(duì)外開(kāi)放往往意味著信息對(duì)外公開(kāi);領(lǐng)導(dǎo)人本身所受教育對(duì)他在任期間的社會(huì)治理方式有直接的影響。

　　外貿(mào)依存度是當(dāng)?shù)剡M(jìn)出口總額和GDP的比值。外貿(mào)依存度決定該市經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放程度。外貿(mào)依存度越高，反映出來(lái)的對(duì)外開(kāi)放程度就越高，經(jīng)濟(jì)就越傾向于外向型。外部流動(dòng)資金更傾向于流向信息完全的市場(chǎng)，因?yàn)檎莆盏男畔⒃酵耆�，信息不�?duì)稱(chēng)所帶來(lái)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)就越小，交易成本就越低，投資的風(fēng)險(xiǎn)就越低，收益就越有保障。

　　腐敗的投資環(huán)境勢(shì)必增加了發(fā)展外貿(mào)的交易成本，所以，發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易需要透明公開(kāi)的環(huán)境，讓資金能夠順暢地流動(dòng)，從而帶動(dòng)生產(chǎn)與消費(fèi)。從這個(gè)角度來(lái)看，財(cái)政透明度和外貿(mào)依存度的關(guān)系就很好理解了，外貿(mào)依存度越高，所在地的政策環(huán)境就越需要公開(kāi)透明，所以財(cái)政也就越透明。因此，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)公共財(cái)政透明有著正向的顯著影響。

　　另一方面，中國(guó)一直奉行政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。作為主要領(lǐng)導(dǎo)的市委書(shū)記對(duì)其轄區(qū)發(fā)展有直接作用，而任職前的教育背景直接影響到施政行為。一般而言，教育程度越高，其視野就越開(kāi)闊，思考問(wèn)題的角度亦從大處著眼。接受過(guò)在國(guó)民教育序列中的正規(guī)本科教育的市委書(shū)記分析問(wèn)題的角度一般較傾向于理性思考，而沒(méi)有正規(guī)教育的書(shū)記易于根據(jù)長(zhǎng)期基層經(jīng)驗(yàn)判斷。

　　就公共財(cái)政信息公開(kāi)而言，有正規(guī)本科學(xué)歷的書(shū)記傾向于支持信息公開(kāi)，并可能在制度化上做一定的努力;而沒(méi)有正規(guī)本科學(xué)歷的書(shū)記對(duì)信息公開(kāi)可能持實(shí)用態(tài)度，主要從是否有利于搞好任期內(nèi)工作的角度考慮。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，81個(gè)城市中，市政府黨委書(shū)記中，有正規(guī)本科學(xué)歷者共計(jì)47人，非全日制統(tǒng)招本科、專(zhuān)科畢業(yè)、黨校研究生或通過(guò)再教育取得學(xué)歷者共計(jì)34人。其中，4個(gè)直轄市、5個(gè)計(jì)劃單列市的市委書(shū)記全部擁有正規(guī)本科學(xué)歷。

　　統(tǒng)計(jì)有正規(guī)本科學(xué)歷的47位市委書(shū)記對(duì)應(yīng)的城市透明度排名，得出的平均值為3.72分，高于全國(guó)平均值3.46分。