地方政府負債達7.2萬億 多個地方賣地還貸
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- 時間:2010-3-17 9:22:41 來源:中國證券報
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據統計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。為了償還本息和繼續獲得貸款，地方政府常常保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，許多地方融資平臺就將“破產”。
中國證券報3月17日報道 中金公司研究報告預計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。
金融風險暗生
張君（化名）回憶中的2009年，是他工作以來最風光的一年。常年從事企業融資的他一直以來都是仰銀行鼻息，但在2009年“翻身做了回主人”。
2008年10月，張君出任華南地區G市財政局下屬投資管理公司的負責人。財政局給他的主要任務是，對全市各政府機關的資產進行整理盤活。由于難度較大，張君接到這個差事后經常愁眉苦臉。
但進入2009年，張君突然頻頻接到當地各大商業銀行對公業務負責人的飯局邀請。更讓他納悶的是，觥籌交錯之間，往日高高在上的銀行負責人們紛紛有意無意地探問張君有沒有貸款需求，并破天荒地拍胸脯表示，如果有需要，一定全力滿足。
“投資管理公司沒有固定的收入來源，只有一些固定資產，銀行怎么會看上這樣的公司？我當時怎么想也不明白。”張君在接受中國證券報記者采訪時坦言。
摸不清狀況的張君不敢輕舉妄動，直到2009年3月，他從市財政局接到明確指令：為支持經濟建設，市財政局要求張君以投資管理公司的名義千方百計從銀行獲取貸款。
G市財政局的這一指令來自央行和銀監會的一紙通知。2009年3月，央行和銀監會聯合下發的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》要求，各金融機構要“優先保證手續齊全、符合項目開工和建設條件的中央投資項目所需配套信貸資金及時落實到位”；“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。而通知中強調的“要特別注意防止金融機構貸長、貸大、貸集中和嚴重存貸期限錯配產生新的系統性金融風險”的要求被部分商業銀行選擇性忽略。
拿到“尚方寶劍”的張君迅速聯系各大商業銀行，貸款出奇地順利，一路“綠燈”。從3月至5月，注冊資本金僅5000萬元的該投資管理公司從各大商業銀行共獲取了40億元的貸款，張君一掃往日愁容，每日紅光滿面。
彼時，與張君同樣開心的還有全國各省市縣數千家城投公司、投資管理公司的負責人們。僅G市就有財政局、發改委、住建委等三個部門下屬的融資平臺公司。
央行的調研結果顯示，截至2009年5月末，全國共有政府投融資平臺3800多家，總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60%。其中，很多地方融資平臺沒有固定的收入來源。這5.26萬億元的負債相當于2009年全國GDP的15.7％，相當于2009年全國財政收入的76.8％，地方本級財政收入的161.35％。
中金公司研究報告預計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。預計2010年和2011年后續貸款約為2萬-3萬億元，2011年底達到約10萬億元。報告稱，2009年底主要上市銀行地方政府融資平臺貸款約占貸款總額的10%，國開行和地方性金融機構占比相對較高。10萬億元的地方政府負債約占中國2009年GDP的三分之一，相當于中國外匯儲備的70%。
一場針對地方融資平臺的信貸風險“排雷”風暴即將刮起。
在剛剛結束的2010年兩會期間，國家發改委、財政部、央行等部委負責人紛紛表示，要進一步清理、核實地方融資平臺的融資狀況，區分不同情況，進行妥善處理。
數萬億的信貸資金是怎樣一步步流進地方融資平臺的？很多沒有固定收入來源的地方融資平臺怎樣償還昔日巨額借貸？監管部門又怎樣去排除這些大大小小的信貸“堰塞湖”？
中國證券報記者在調查中發現，絕大多數地方融資平臺搭乘了應對國際金融危機一攬子刺激政策的便車，在2009年大舉借貸，全年凈增約3萬億元貸款，其中2009年上半年為舉債高峰期。而地方政府的國有土地出讓收入是地方融資平臺日后還債的主要來源。
接受中國證券報記者采訪的政府官員、專家學者認為，這種借債開發、賣地還債的城市建設模式將地方政府進一步捆綁在了土地財政上，會造成地價、房價居高不下，城市建設盲目求大。他們建議，清查地方融資平臺風險不僅要“開包”檢查每筆貸款，而且要建立市場化的約束機制，使地方融資平臺運作陽光化。更重要的是，理順財政體制，建立規范化和市場化的地方政府融資渠道。
清理隱患
新發行城投債的難度系數越來越高，而一場清理地方政府融資平臺的風暴即將刮起
多方聯手“排雷”
不過，從2009年6月開始，張君發現，從銀行獲取貸款不那么容易了。同時，根據市財政局的最新指示，張君工作內容從原來的一件事又變回了兩件事，一是繼續貸款，幾個億、幾千萬的規模都要貸，但各商業銀行負責人的笑臉已經換成了冷面孔；一是資產注入，在銀行的催促下，張君要把政府各機關的房產、土地和各類設備設施注入投資管理公司，以達到新增貸款的資產要求。
張君說：“很多政府機關的房產，底層都是門面房，是各機關預算外收入的來源，現在要收到我這里來，等于斷了他們的財路。工作很難做，抵觸情緒很大。”
資產數量和質量不達標，還款付息的壓力又與日俱增，張君只有考慮多元化的渠道融資。“我們考慮過和銀行、信托公司合作，發行‘銀政信’三方合作的理財產品，用募集的資金收購我們公司的股權，再由市財政擔保承諾一定期限后溢價購回所有股權。但后來被銀監會的內部通知叫停了。現在，希望從我們這拿到錢的城投公司能夠自己發行城投債或者上市融資，幫我們周轉一下資金，應付一下銀行，但是兩方面操作起來都沒那么容易。首先，國家發改委現在放緩了城投債的審批節奏，目前排隊等待審批的城投債超過百家。發改委對新發行城投債的信用評級標準也有提升。其次，從資本市場融資，現在地級市城投公司IPO基本沒戲。像A股市場的云南城投、中天城投都是借殼上市，但現在找個殼的難度也是越來越大啊�！睆埦裏o奈地表示。
正如張君所言，新發行城投債的難度系數越來越高，而一場清理地方政府融資平臺的風暴刮起。
2009年12月3日，財政部明確指出“地方進行基礎設施建設，必須量力而行。嚴禁違反或規避相關法律的規定，為政府融資平臺公司向社會公眾集資等直接或變相提供財政擔保�！�
2010年1月19日，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。”
在2010年兩會期間，財政部部長謝旭人表示，要對目前融資平臺的融資狀況進一步清理、核實，區分不同情況，進行妥善處理。平臺公司經過清理以后，應該按照公司法的有關規定規范運行。
中國人民銀行行長周小川認為，這次地方融資平臺的融資規模比較大，其中以土地為抵押的借款和由城市政府進行綜合還款的項目最值得關注。
實際上，2010年2月末，市場就有地方政府債務將按照四類劃分、區別對待的方式進行處理的傳言。國信證券報告介紹，地方政府債務將分為按照地方政府經費補助事業單位的債務、公益性項目且依靠財政性資金償還的債務、公益性項目且有穩定經營性現金流并主要依靠自身收益償還的項目、競爭性項目的債務四類。對于四類債務的處理方法，首先對存量債務要明確償債責任，不經批準不得改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任；對公益性無現金來源債務涉及的在建項目，地方政府通過預算資金和地方政府債券等多渠道安排資金；其他債務資金涉及的在建項目，由原貸款銀行審核后，繼續按協議提供貸款，保證項目建成。
揮別風光的2009年，進入2010年的張君也有點擔憂。有消息稱，對承擔公益性項目建設和融資任務，主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺，完成在建項目后，不再承擔融資任務，其相關業務和資產將剝離；而對只承擔公益性項目融資任務，不承擔建設任務、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺，將予以取消。這意味張君很快可能面臨失業的處境，而他從銀行貸出的40億元不知何時才能還清。
不過，張君仍然樂觀：“我也聽到了一些清理的風聲，只說沒有經營收益的要取消，但地方政府還沒有這個意思，具體政策也沒出來，走一步看一步咯�！�
賣地還貸
為了償還本息和繼續獲得貸款，地方政府必須保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺就將“破產”，地方金融也將因為巨額的呆壞賬陷入困境
土地財政難止
張君說，融資近40億元的他多數時候只是“一夜富豪”�！爱敃r，市財政局告訴我們，銀行肯發放大量的低息長期貸款是天賜良機，并指示我們將銀行貸款迅速、全部提出，轉到投資管理公司的賬戶，怕到時候提不出來。但資金在我們公司的賬戶只作短暫停留，幾天之內就會劃撥到各個城建項目公司的賬戶。這些項目公司所做的都是財政性資金支持的公益性基礎設施項目，基本都是公路建設�！�
從信貸資金劃出投資管理公司的賬戶開始，張君就徹底對資金失去了控制�！拔覀兒瓦@些項目公司沒有任何股權關系，資金劃過去也沒有簽訂任何合同，他們怎么花，我一點都不知道，也管不了�，F在負債全都是我的，我這里就是一個殼公司�！睆埦⒉恢M言。
“你拿什么還給銀行，你就不擔心銀行找你麻煩？”中國證券報記者對此不解。
張君說：“我有什么壓力。所有的貸款，財政局都事先跟銀行打過招呼，肯定要靠財政資金兜底的。我們沒有固定收入來源，城投公司的那些項目短期內也沒有現金回流。所以，前幾年主要靠財政資金墊付一點利息，等城投公司的項目開發完后，周邊土地的價格不知道翻了多少倍，財政局再拿賣地的錢來還銀行的貸款，輕而易舉。”
G市財政局采取的正是目前國內各地方融資平臺的通行做法。地方政府的國有土地出讓收入也由此成為大量銀行新增貸款背后的“隱形擔保�！眹型恋厥褂脵喑鲎屖杖�，就是民間所說的“二財政”。根據財政部數據，2009年全國土地出讓收入約為14239億元。
中國社科院金融所金融實驗研究室主任劉煜輝表示，地方政府要想在有限的公共財政條件下做出“政績”，就要把“二財政”用好。與按部就班地先賣地、后建設相比，習慣于“寅吃卯糧”的地方政府，在銀行的配合下，天然地傾向于選擇貸款－建設－賣地－還貸的資金運作方式。
財政部財科所所長賈康說，大規模的城市基礎建設和對其他項目的支持必然導致地方政府擴張債務的沖動。許多城市發展規劃一再擴展，城市規劃定位一再提高，城建規�？焖倥蛎�，城建投資也高速增長。為了償還融資平臺借款的本息和繼續獲得銀行貸款，地方政府必須保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺就將破產，地方金融也將因為巨額的呆壞賬陷入困境。
事實上，G市的房價在國際金融危機影響尚未消退的2009年實現了翻番，達到歷史峰值，全國房價、地價也在2009年呈現同步報復性反彈。
完善制度
有效控制地方政府融資風險的方式是使其陽光化和市場化。應借鑒發達國家發行“市政債券”、“產業投資基金”等方法，建立規范化和市場化的地方政府融資渠道
規范融資渠道
“張君們”和全國各地具有類似性質的城投公司可以消失，但由他們經辦的數萬億元貸款不能從商業銀行的賬戶上消除。當然，地方融資平臺六七萬億元的負債并不一定都會成為銀行的呆壞賬。
國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松指出，在全國3800多家地方政府融資平臺公司中，70％-80％是隸屬于縣以下人民政府的，在國有商業銀行改制后，這些公司從銀行獲取貸款的能力有限。剩下20％-30％的融資平臺公司大都通過城市建設、舊城改造具備了一定的還款能力。另外，地方融資平臺在近幾年的地方政府市政建設、公路建設和住房建設方面發揮了非常重要的作用，這種模式不能一概否定。
中金公司預計，30%-40%的融資平臺貸款項目能夠依靠自身現金流償還貸款本息，余下大約60%-70%的貸款需要土地開發權、地方政府財政安排等第二還款來源的安排。只要融資平臺資金鏈不斷裂，是能夠在經濟發展中動態化解風險的。
西安市蓮湖區區長洪增林認為，地方融資平臺面臨四大風險：國家金融政策等金融環境的變化使融資平臺面臨環境影響風險；政府融資渠道單一，地方政府財力不足，使融資平臺面臨資金鏈斷裂的風險；金融機構多頭授信，政府信用額度膨脹，造成地方政府資金償還難度增大的風險；融資平臺管理不嚴密、資金監管不規范，使融資系統安全運行面臨風險。
對于如何償還地方政府融資平臺的既有負債，洪增林認為，主要還是要通過城市建設帶來的政府稅收增加和土地增值來解決，但同時要加強地方融資平臺的制度保障和內部風險控制，并將地方政府下屬各行政事業單位所有的土地使用權和房屋所有權、經營性資產以及由地方政府出資購置的各類設備、建設的公共設施產權劃轉至融資平臺公司名下，進一步整合各類有效資產，做實做強融資平臺公司。同時，改地方政府往日的“口頭擔�！�、“條子擔�！睘檎鎸嵉馁Y產抵押擔保。
目前，除了貸款以外，發行城投債和中期票據也是地方融資平臺融資的兩種方式。但已發行城投債不為交易員看好。“很少交易城投債�！币晃蝗探灰讍T向記者表示，“主要是不透明，搞不清風險”。
一位券商投行部人士表示，中期票據作為信用債，基本上以無擔保債為主。但“愿不愿意買，市場會根據披露的信息判斷。公司的現金流如何、怎樣償付本金，基本上都有明確的披露。發行利率也體現了風險補償機制。”
上海市銀監局局長閻慶民建議，若平臺集團下面有上市公司，則可以考慮多利用資本市場，進行定向增發或者配股；或以平臺下面的公司作為主體，在中央給定指標范圍之內發行公司債或企業債，通過評級、承銷以及發債的擔保，使得若干部門對平臺公司同時負起監管責任，這樣更容易把融資平臺的風險降到最低。
賈康表示，地方政府融資的發展需要“治存量、開前門、關后門、修圍墻”。“治存量”的行動已經展開。3月8日，上海銀監局宣布，要求在滬銀行按照“解包還原，重新立據；風險分類，保全有力；加強協作，整體評估”的整體原則，對政府融資平臺企業2009年底貸款逐筆打開梳理，對每筆貸款逐個開展重新評審和風險排查，并根據貸款的實際風險狀況采取相應的風險保全措施。
劉煜輝表示，有效控制地方政府融資風險的方式是使其陽光化和市場化。“應建立市場化的約束機制，使地方融資平臺成為一個有自己公開透明的資產負債表的經濟主體進入市場去融資。這樣市場可以給出能夠反映風險補償的資金價格。要讓市場力量來約束地方政府所內涵的體制性投資和信貸的沖動�！眲㈧陷x表示。
在解決財政分權下的體制性矛盾、規范中央與地方之間關系的基礎上，借鑒發達國家“市政債券”、“產業投資基金”等地方政府的融資經驗，建立規范化和市場化的地方政府融資渠道，應該及早提上議事日程。
賈康指出，當本地財政收入不足以平衡財政支出的時候，地方政府除了“跑部錢進”之外，只能利用自身的行政權力，通過“自上而下”的方式壓縮本級公共服務支出，同時利用轄區內資源獲取預算外收入�！巴恋刎斦本褪沁@種“自謀財路”的結果，這不僅使預算法禁止地方政府負債的“明規則”被事實上的普遍負債這一“潛規則”強制替代，也催生了地方干部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能再借錢的錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債，也滋生了眾多的地方政府融資平臺。
賈康認為，市場經濟所要求的分稅分級財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。從2009年開始，財政部代地方政府發行2000億元地方債已經做了很好的嘗試，2010年中央政府繼續代發2000億元，是對這種方式的肯定。但是如何提高地方財政及債務信息的透明度，發揮社會公眾和市場機制的監督引導作用，真正解決中央與地方之間在財稅體制和融資機制上的矛盾，還有許多工作要做。
