九成農信社瀕臨倒閉 中國銀行破產立法重啟
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- 時間:2011/7/18 9:09:32 來源:財新網-新世紀
“中國銀行業很容易陷入對增長的迷戀。但過分追求規模，常常會帶來十分嚴重的后果，比如大量的損失，甚至走向破產的邊緣�！币晃淮笮蟹止茱L控的副行長，如是評價當下地方融資平臺、房地產貸款風險敞口逐漸浮現的銀行業，而高敞口且流動性又非常緊張的小銀行承壓最大。
“流動性脆弱是銀行天生的缺陷，因為短存長貸本身就存在期限的不匹配，存款人隨時可以支取，但貸款的回收則有一定期限。過高的存貸比極易引起流動性的崩潰�！彼f。而6月起實施的日均存貸比考核已成為一些小銀行最大的難關，為做大存款以拉低過高存貸比而爆發的各種存款大戰，已成為業界不間斷的談資。
在最壞的事情發生之前，監管部門需要做些什么？財新《新世紀》獲悉，《銀行業金融機構破產條例》（下稱《條例》）的起草工作近期已重新啟動，由銀監會負責牽頭，央行參與起草。
銀監會相關負責官員透露，目前正在參照其他國家的銀行破產情況以及相關先進法律制度，做一些前期的可行性研究工作，包括一些框架原則、條文等，離廣泛征求各部門意見尚早，“仍在初級階段”。
上一輪的《條例》起草工作，停滯于2009年，“原因是國際金融危機的爆發。《條例》今年初已納入了《國務院2011年立法工作計劃》，但是何時會推出，是否會和存款保險條例同時出臺，還沒有時間表，要看國務院的安排�！鼻笆龉賳T表示。
“在經濟周期變化過程中，商業銀行往往成為各類損失的集中吸納者�！鼻笆鲢y行高管認為。
美國FDIC的數據表明，2010年美國共有157家銀行破產，高于2009年的140家，創下自1992年以的歷史最高紀錄。其根源就是在經濟高速發展過程中，過多地承擔了風險、積累了問題，中國銀行業在鏡鑒的同時更需借鑒其有效的市場退出機制，構建金融機構的破產法律制度。
制度模糊
中國至今未就銀行破產專門立法。盡管2007年重新修訂的《企業破產法》已為市場競爭淘汰的企業提供了可遵循的法律框架，但金融機構并未納入其中。國務院明確了對金融機構破產將另行規定，但至今《銀行業金融機構破產條例》的制定仍很緩慢。
曾參與《企業破產法》起草制定的全國人大有關人士向財新《新世紀》記者透露，金融機構破產仍要遵循《企業破產法》，只是在部分環節上有所區別。
他強調，這個《條例》的確很難制定，涉及面很廣，一旦處理不好，可能產生連鎖反應，乃至系統性風險，比如，銀行業金融機構不能輕易因債務無法償還就申請破產，“破產過程要慎之又慎，有時一點風吹草動，市場傳聞，就會引發擠兌等風險”。
前述銀監會官員介紹，《條例》所涉及的一些重要問題，如破產管理人由誰來擔任、金融機構破產后由誰來接管，各方仍存在分歧，通常應該由主管機構進行接管，但也有建議認為可由中央匯金公司等充當。
在加人WTO及銀監會設立之后，中國立法機關及政府部門已越來越重視對銀行市場準入和持續監管，然而在市場退出的法律方面卻鮮有實質性改變。現實中，部分地方銀行尤其是農信社因經營不善，瀕臨破產的并不在少數。目前，農信社近3000家，經營狀況較好的農信社只有幾百家，不到總量的十分之一。
目前，中國已經建立了一套相對成熟并適用國際規則的銀行監管標準，但如何建立適合中國國情的金融機構市場退出的長效機制已十分迫切。
“連市場都找不到，談何市場退出機制？”一位銀行業資深研究者說。
在實際操作中，中國政府對于銀行退市問題總是個案處理，一事一議。許多資不抵債的銀行往往是通過行政手段進行救助，而缺乏相應的法律指引。通常，除了監管機構，當地政府也會參與問題銀行的救助。由于擔心會危及社會穩定，各級政府一直不愿讓倒閉銀行通過破產程序退出市場。
如何退出
由于缺乏一套法律框架和司法制度及配套的監管框架，問題銀行的清算重組過程非常漫長、效率極其低下。中國金融史上第一家被行政關閉的商業銀行——海南發展銀行13年來至今仍在清算過程中，仍沒有實施破產程序。
“一旦《條例》出臺，海南發展銀行就應該可以納入清算程序�！鼻笆鲢y監會人士表示。
2010年底，銀監會副主席王兆星撰文指出，目前監管層很有必要設立機制來管控銀行道德風險的發生，小型銀行可倒閉破產，大型銀行也能平穩退出市場。王兆星已兩次公開表達類似觀點，業界認為，這顯示監管層考慮不再“護短”。
一位業內律師指出，無論是《商業銀行法》還是《商業銀行資本充足率管理規定》，在針對陷入危機的銀行采取措施時，所用的字眼都是“可以”，而非“應該”，“監管者享有較大的自由裁量權”。
有關銀行破產的規定散布在不同的法律法規之中。《公司法》《民事訴訟法》的相關破產規定也適用于銀行。《商業銀行法》，《銀行業監督管理法》以及《人民銀行法》中都有有關銀行退市的規定。此外，有關法規和部門規章，如《金融機構撤銷條例》《商業銀行資本充足率管理規定》也都約束銀行破產退出市場問題。但是在前述條例中，對監管機構采取行動的觸發標準均不明確。
比如，根據《商業銀行法》規定：在商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。但法律并未對“信用危機”一詞作出定義，監管者會在什么情況下采取行動的具體標準并不明確。《金融機構撤銷條例》第五條規定：金融機構有違法違規經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，應當依法撤銷。這兩條規定都沒有就關閉一家銀行與接管一家銀行的條件作出明確區分。
2004年制定的《商業銀行資本充足率管理辦法》借鑒了美國《聯邦存款保險公司改進法案》中的“立即糾正措施”（promptcorrective actions），將資本充足率作為監管性破產（regulatory insolvency）的衡量標準。對于資本充足率低于4%，或核心資本充足率低于2%的銀行，銀監會可以要求銀行調整高級管理人員；或依法對銀行實行接管或者促成機構重整，直至予以撤銷。
在中國金融業，迄今為止，只有兩家證券公司（大鵬證券和南方證券）和一家信托投資公司（廣東國際投資信托公司）是通過司法破產程序解決的。目前尚未有銀行破產的先例。
對于處置問題銀行時的市場退出效率何以如此低下，世界銀行東亞和太平洋金融發展局首席金融專家王君指出，目前在處置問題銀行的思路上，監管部門按照“誰的孩子誰抱”的處置方式，“這只能是權宜之計，很難實現有效率、低成本的重組問題銀行�！�
值得注意的是，如一位業內專家指出，海南發展銀行之所以關閉，就是始于之前不成功的金融機構救助，屬于“拉郎配”性質，通常政府會鼓勵并協助健康銀行收購經營不善的金融機構，但即便如此，有關并購應遵守市場規律，“然而海南發展銀行一案卻并非如此”。
1997年底，在當地政府和銀行監管機構的指令下，自身經營并不健康的海南發展銀行收購了當地28家大多資不抵債、經營不善的農信社，就此陷入絕境，并最終爆發了支付危機。
這位專家指出，一方面，這是國有銀行體制的遺留問題，另一個方面，也反映了現有銀行市場退出制度的不足。
中國社會科學院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示，中國尚沒有一例顯性的破產事件，但過去十幾年，中國80%以上的銀行已進行了徹底的財務重組，重組規模超過世界上任何一個國家。
“工農中建四大行財務重組、改制上市之前，在技術上可以說都應破產了，只是沒有以破產的名義操作，而是進行了財務重組，現在應該對以前的做法加以規范總結，以建立長效機制”。曾剛告訴財新《新世紀》記者。
爭議仍存
前述官員介紹，早在2007年，銀監會曾啟動《條例》的起草工作，但其后2009年爆發的金融危機，對《條例》的初稿影響很大，特別是雷曼兄弟破產后帶來的負面效應，使得起草者不得不改變初衷，盡量以避免商業銀行不破產為原則，以行政主導的接管為主，引導銀行重整，“工作層面仍停留在論證可行性的初級階段，以及理順和相應司法破產重組的對接�！�
王君認為，建立破產制度的目標正是盡可能減少破產，但到了非破不可時也應絕不手軟。“如不能破產，銀行的道德風險就太嚴重了，真正需要破產的銀行（dead bank working）就會增加。
曾參與起草討論的知情人士透露，此前在討論中，各方爭議較大的重要問題體現在三個方面：首先，存款保險制度的建立被認為是《條例》的并行條件。財新《新世紀》記者獲悉，央行已經開始與銀監會合作著手制定有關存款保險制度的規定，金融業中最為孱弱的農信社將全部納入存款保險制度，2010年，央行已將存款保險機制的方案上報國務院，但目前何時推出仍無時間表。
其次，是有關監管行為與最后破產法律程序的相互關聯問題，即破產管理人由誰承擔？在大多數情況下，銀行的破產程序都是由銀行監管者發起和管理，在清算前階段的主要措施之一就是更換現有的管理層。銀行破產往往可以劃分為清算前和清算兩個階段，作為監管部門，主張將監管行為放在其中——在清算前階段，監管機構會通過各種措施救助銀行。只有當救助無望時，破產銀行才會進入破產清算。在這一階段法律應明確規定監管機構采取行動的標準，以及可以采取的救助措施，限制其自由裁量權，避免監管姑息；而在清算階段則應明確監管機構的權力。但也有觀點主張，破產程序中不需要監管介入，因為監管本身在《商業銀行法》中有過規定。
再者，破產標準非常難以界定。中國銀監會副主席蔡鄂生2010年曾在公開場合表示，在銀行破產條例制定過程中，破產的標準爭議較大。他認為，通常情況下，銀行的流動性出現問題，不能夠支付到期債務，并對社會產生影響，就需要馬上對其采取措施。不過要將這些條件在條例當中予以量化并以條文的形式表現出來，特別是作為法定標準加以規范，還是存在較大難度。
經歷過國際金融危機的英國等國家，對銀行機構的破產主要采取單獨立法和單獨就銀行破產制定相應規定的辦法。金融專家指出，各國銀行破產制度有一些基本特性，其中之一就是作為金融企業，在采取破產重組或者通過整合以后，盡量走債權人的程序，而不是打著破產重組的名號重新整合。
蔡鄂生認為，中國的銀行破產程序制定面臨幾個重要問題：一是監管部門如何對整個體系的系統性風險進行整體防范，并且合理介入企業或機構破產法律程序，特別是處理大的企業或機構的破產問題。二是接管層介入問題。相關部門對接管行為是否應該與法律中的企業或機構破產程序相關聯，爭議較大。三是由于涉及到銀行和金融機構破產重組的部門較多，由誰來主導統籌這些部門之間的合作仍存在問題。他認為，目前看，誰主導都不一定能夠完成，需要多部門配合，但是配合中的先后問題也需要解決。
王君指出，技術上的難度都可以解決，關鍵還是如何明確銀行破產的責任，即由誰承擔損失，及如何得到具有可信度的實施�！斑@涉及政府的治理結構，即政府在這一破產機制中的定位。以往沒有銀行破產機制時，最終都由政府買單�！�
