社會養老保障體系建設是中國經濟轉型與發展的一個組成部分。上世紀90年代后期建立的城鎮企業職工基本養老保險制度，既為改革中的就業崗位變動設置了企業職工養老安全網，又構建了與市場經濟和人口老齡化相匹配的社會養老保險制度框架。然而機關事業單位特別是公務員養老制度依然保持著計劃經濟時代遺留的等級制退休待遇保障。

　　在這兩種養老制度并行的十多年里，不同制度下養老金的平均給付水平差距拉大，不僅導致城鎮企業職工及退休者強烈不滿，而且也引起政府決策層的關注。2008年，包括整合“雙軌制”養老安排在內的事業單位改革開始在廣東、上海等省市試點。可是由于公務員在改革中例外，事業單位人員順勢攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。

　　現行的社會養老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉二元結構的存在，“多軌制”的提法更符合實際情況。多軌制養老安排中內含的規則不一，使得不同身份的利益相關群體之間在義務和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會養老保障體系的財務可持續性，而且還導致社會疏離與日俱增。因此，整合社會養老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉二元結構和促進社會經濟發展的必要步驟，也是繼續推進計劃經濟向市場經濟轉型和增強社會均衡的有效措施。

　　基于預防老年貧窮、熨平生命周期消費和激勵勞動者市場表現的考慮，可對現有社會保險制度從以下幾個方面加以改進：

　　建立覆蓋全體國民的普惠制公共養老金

　　第一，合并城鄉居民社會養老保險，將財政支持的基礎養老金分離出來，轉化為覆蓋全體國民的普惠制公共養老金。

　　全國統一的公共養老金給付水平，可以參照最低生活保障(低保)標準確定，地方政府則根據當地的物價水平，動用地方財政資金加以調整。這種做法，與現行城鄉居民社會養老保險中的基礎養老金財務安排別無二致。

　　對于普惠制公共養老金的質疑主要來自兩個方面，一是它將墊高整個養老保障體系的成本卻未見得能消除不公平;二是城鄉制度統一則會財政負擔過重。

　　普惠制公共養老金的首要功能是預防和消除老年貧窮，而非化解現有養老保障體系的所有問題。2009年，老年人約占農村低保人口的34%。2010年，城鎮老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫療開支就達153元，其生活之困窘由此可見一斑。此外，當前的低收入就業者特別是其中的女性，即使參加了城鎮職工養老保險，由于不得不選擇最低繳費基數，加之正規就業時間及保險繳費年限較短，到退休時也將由于養老金數額過少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養老金與社會醫療保險和老年照料保險相匹配，對于每一位國民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網。

　　普惠制的公共養老金無疑也有利于勞動力流動。在就業市場中，無論是經濟周期還是結構調整引起的供需變化，都可能會使勞動者在失業和就業、正規就業和非正規就業之間變換位置，或是出于其他原因在就業崗位和地域之間遷移。如今，中國城鎮勞動力當中(包括農村遷移工人)有一半以上的非正規就業者。其中多數非熟練勞動者的就業和收入不穩定(農業勞動力也具有收入不穩定特征)，故而保險費征收成本也相對高昂。這些都會影響他們的繳費連續性，普惠制公共養老金的非繳費特征，恰好化解了這一難題。

　　此外，普惠制的公共養老金本身即有縮小城鄉差別和減少不公平的作用。

　　從長期看，以貧困線或低保線為基準確定普惠制公共養老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關者的基本生存需求而具有凝聚和穩定社會的功能，而且還因省卻家計調查而顯著減少運行管理成本。如果僅計算每年的發放金額，其總量大約相當于同期G D P的半個百分點。可見，這一制度亦具有財務可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認同的公共養老金基礎，推進其他養老政策改革的政治可行性也將大為增加。