《決定》提出，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這既明確提出了改革完善農(nóng)村宅基地制度的任務(wù)，又明確提出了改革完善農(nóng)村宅基地制度的內(nèi)容和要求。

　　改革完善農(nóng)村宅基地制度，是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)的客觀需要。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是長(zhǎng)期以來(lái)形成的。按現(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)并未得到有效執(zhí)行，農(nóng)村宅基地存在不少問(wèn)題。主要是：第一，超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象十分突出，造成了宅基地對(duì)耕地資源的大量擠占。超標(biāo)準(zhǔn)占用的主要表現(xiàn)，有的是一戶多處宅基地，有的是盡管一戶一處宅基地但面積明顯超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)中部某省國(guó)土資源部門(mén)的抽樣調(diào)查，全省約15%的農(nóng)戶一戶擁有多處宅基地，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的一戶多處宅基地比例更是高達(dá)40%以上。即使是一戶一處宅基地的農(nóng)戶，建房占地面積超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象也很普遍。各地盡管大多對(duì)每戶宅基地的審批指標(biāo)控制在120-200平方米，但絕大多數(shù)農(nóng)民都將這一指標(biāo)理解為住房主體建筑的墻基面積，并未將輔助用房、柴草垛、場(chǎng)院、院落等占地面積包括在內(nèi)，因而在主體住宅之外盡可能多地占地、亂搭濫建，形成相互攀比、多占土地的不良風(fēng)氣。超占現(xiàn)象在平原地區(qū)更為多見(jiàn)，超出的面積也比較大。據(jù)北京市有關(guān)部門(mén)調(diào)查，郊區(qū)某鎮(zhèn)農(nóng)民戶均宅基地1.2畝，戶均1.15個(gè)宅院，按“一戶一院”標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)占地面積合計(jì)占宅基地總面積的59%。據(jù)東部某省調(diào)查，該省農(nóng)村居民點(diǎn)用地按人平均由1996年的122平方米增加到2004年的164平方米，增加34%。第二，閑置宅基地現(xiàn)象大量存在，造成土地資源極大浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地閑置的主要表現(xiàn)，一是“建新不拆舊”，二是舉家進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在農(nóng)村的房屋長(zhǎng)期閑置。在農(nóng)村不少地方，農(nóng)戶建房申請(qǐng)新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原來(lái)的舊房不拆、舊宅基地不交。據(jù)上述中部某省國(guó)土資源部門(mén)對(duì)該省一個(gè)縣的調(diào)查，該縣全部9792個(gè)自然村中，50%以上存在“建新不拆舊”現(xiàn)象。國(guó)土資源部的調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地面積占農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積的9%，宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象普遍而且嚴(yán)重。宅基地及住房閑置，不僅浪費(fèi)了土地資源，而且影響了村容村貌，使農(nóng)村出現(xiàn)了大量“空心村”。據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理資源所調(diào)查測(cè)算，農(nóng)村宅基地及住房閑置引發(fā)的“空心村”問(wèn)題十分突出，村莊空心化程度由城市核心區(qū)向郊區(qū)呈梯度分布，距離城市核心區(qū)越遠(yuǎn)空心化程度越高，平原農(nóng)業(yè)區(qū)的“空心村”類型最具代表性，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)1/4-1/3有村莊空心化問(wèn)題。據(jù)該所測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村“空心村”綜合整治，增加耕地的潛力達(dá)1.14億畝。國(guó)土資源部的資料也顯示，通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，可新增耕地10%-15%。第三，宅基地使用權(quán)權(quán)能單一，限制了宅基地對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)屬性和功能。農(nóng)民在宅基地上建造的房屋無(wú)法產(chǎn)權(quán)化，限制了農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能，進(jìn)而限制了農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，如抵押、擔(dān)保等，使農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法在經(jīng)濟(jì)上充分實(shí)現(xiàn)，不能進(jìn)入社會(huì)財(cái)產(chǎn)增值體系和流動(dòng)體系，不利于農(nóng)戶房產(chǎn)增值及實(shí)現(xiàn)增值收益，不利于保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。上述這些現(xiàn)象說(shuō)明，必須改革完善農(nóng)村宅基地制度。

　　改革完善農(nóng)村宅基地制度，基本方向和途徑是：第一，加強(qiáng)宅基地管理，嚴(yán)格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現(xiàn)象。第二，加強(qiáng)宅基地復(fù)墾，嚴(yán)格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復(fù)墾為耕地。第三，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，向農(nóng)戶頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書(shū)，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系。第四，擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，通過(guò)選擇若干地區(qū)試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能，推動(dòng)農(nóng)戶房產(chǎn)進(jìn)入社會(huì)財(cái)產(chǎn)增值體系、信用體系、流動(dòng)體系。