與政府部門臨時工“泛濫”相對應的是各地頻頻被曝出的公職人員“吃空餉”現象的大量存在，這種鮮明的反差是由我國編制內外并存的雙軌用工制度造成的。換言之，政府部門變相擴編、臨時工把在編人員“養”起來是體制之弊。以節約成本、彌補編制人員不足為初衷的政府部門臨時工膨脹，不僅給各地財政造成了巨大的壓力，而且損害了政府的公信力和形象。

　　8月28日，中共中央政治局會議指出，要深化政府機構改革，堅持精簡統一效能原則，推進機構和職責整合，規范機構設置，加強機構編制的剛性約束力，堅決查處機構編制違規違紀行為。事實上，要根本改變大量使用臨時工這種損害效率與公平的現象，只能通過改革來完成，這既包括編制內與編制外人員的同工同酬，也包括公職人員與社會公眾的各項福利待遇的并軌。

　　政府臨時工身份之惑

　　記者最近在皖、鄂、贛、湘、晉等地調研采訪了解到，一些地方政府部門在編制外大量使用臨時工，已成為當地財政的巨大負擔。他們的工資有的納入地方財政供養預算，有的則靠部門創收“罰沒款”發放。大部分臨時工文化水平較低，缺乏專業知識，工作辛苦但待遇低下。由于缺乏合法身份，部分臨時工違法參與“執法”，損害了政府公信力。

　　臨時工規模膨脹驚人

　　自2003年政府機構改革以來，各地根據中編辦核定的行政事業編制數量，嚴控超編進人;但另一方面，某些部門為了強化工作，則要求工作人員人數必須達到一定的人口比例。安徽省編辦副巡視員張強告訴記者，自2003年中編辦核定編制后，10多年來沒有調整，“由于編制紅線不能觸動，編外聘用現象在各地普遍存在”。

　　記者調查發現，編制內人員嚴控的結果就是編外人員不斷膨脹，編制外聘用工作人員主要集中在公安、城管等部門，有的部門編外使用臨時工數量甚至超過在編人員，不少地方聘用人員直接與政府或用人單位簽訂勞動合同。

　　安徽省宿州市公安局人事科科長馬磊告訴記者，宿州市現有人口649萬，核定警察編制為3736人，實有警察3482人。

　　按照安徽省政府《社會治安防控體系建設(2011-2013年)》的要求，專職治安輔助人員應達到當地人口比例萬分之十五左右。2012年，宿州市共招聘專職治安輔助人員6000余人，招聘條件為初中以上文化程度，年齡為18歲至40歲，每人每年工資為13500元(含社保)，人均辦公培訓經費1500元，全部納入財政預算，每年財政負擔逾億元。

　　同樣，宿州市城市管理局的在編城管人員有192人，此外還聘用了145名城市協管員，要求具有高中以上文化程度或退伍軍人，協管員與城管局簽訂勞動合同，每月工資在1200元左右，由城管局負責繳納社保。

　　據宿州市城管局副局長汪景超介紹，這些協管員工資沒有納入財政預算，財政部門每年從再就業資金中解決一部分，其余則由單位想辦法解決。

　　工資靠罰款 執法卻違法

　　記者采訪了解到，一些地方公安、城管等執法部門，其聘用人員的工資沒有完全納入財政保障，只得依靠罰款創收或者擠占罰沒款，有的部門因人員緊張，明知聘用人員沒有執法主體資格，也任由他們違法參與執法，損害了政府公信力。

　　湖北省黃石市城管局負責人許益新告訴記者，黃石市城管局在編城管人員156人。近10年來，黃石市城市面積由60平方公里發展到400平方公里，但編制和經費一直沒有增加，城管人員老化現象嚴重，人員緊缺。

　　近年來，為了適應工作需要，該局招聘了189名協管員，人均每年工資和辦公經費為3.2萬元。但聘用人員工資沒有列入財政預算，只得從城市維護費中列支，不足部分只能擠占渣土費以及拆違經費等。

　　同樣，江西省九江市湖口縣公安局現有223名警察，編外聘用了80多名工作人員，其中32名為巡防隊員，其余是炊事員、司機和戶籍協警，主要從大中專畢業生和退伍軍人中錄用，協警工資為每月1200元，都與縣公安局簽訂了勞動合同，但沒有社保。

　　該縣公安局黨委委員、辦公室主任余海波說：“財政按每月600元撥付了20名臨時人員的工資，其余的工資只得靠財政返還我們上繳的罰沒款。現在治安形勢比較嚴峻，全縣30多萬人，每年發生的刑事案件有1000多起，治安案件2000多起，警力嚴重不足。按照規定，聘用人員是不能擔任戶籍警的，我們現在也不得不讓他們去做。”

　　記者調查發現，很多地區城管協管員竟然也在一線公然執法。例如，湖口縣市容執法局一線執法在編人員22人，其余57人是聘用的協管員。縣市容執法局法制股長張建平告訴記者：“現在我們執法涉及300多部法律法規，可以說是‘上管天、下管地，中間管空氣’。由于工作量很大，我們只得招聘協管員，基本工資由財政保障，其余支出只得擠占渣土費等。協管員也直接參與執法，因為人員緊缺，實在沒辦法。”

　　該局40歲的協管員大鄒2000年以高中學歷應聘當了一名臨時工。他和其他在編人員一樣，穿同樣的制服，一起執法。從法理上看，臨時工不是合法的“執法主體”，但記者和他交談時發現，大鄒根本沒意識到自己不具有執法權，覺得除了工資少點，和正式工沒什么不一樣，每天上街執法，收取罰沒款。單位要求他們支隊7個人每年收取10多萬元罰沒款，平均每天要收400元左右的罰沒款。“上交的罰款多，返還就多。”大鄒說。

　　當前臨時工在招聘、管理環節上存在著制度漏洞，一些臨時工招聘門檻低，也缺乏專業的培訓。安徽省社會科學院研究員王開玉表示：“執法部門任由不具有執法資格的臨時工在一線執法，直接損害的是法律尊嚴和政府公信力。”

　　同工難同酬 群體訴求多

　　記者采訪了解到，政府部門編外聘用臨時工大多工作辛苦，待遇較低，有的單位因為財力緊張，甚至沒有為他們辦理社保。隨著工作年限的增長，這些聘用人員依據《勞動合同法》規定，期盼“同工同酬”的呼聲也越來越高。

　　47歲的李振慶在南昌市陽明東路執勤，去年底他從江西豐城市來南昌應聘當了一名交通協管員，月收入500元，每天從中午12點45分到下午6點30分，一直堅守在沒有樹蔭的交通路口，夏天中午路面溫度超過40攝氏度，一次最少站立30分鐘才能休息一會兒。

　　記者采訪時，他正站在烈日下，黝黑的臉上掛滿汗珠，脖子上有一條條紅色印子，他說因為擔心中暑，每天回家都不停地刮痧。李振慶要供兩個孩子念書，除了協管員一職，還兼職做搬運工，每天忙到晚上12點。

　　工作以來，除了春節，李振慶沒有休息過一天，他說只要請一天假或者曠一天工就要扣50元，為了生計，他忍受酷暑寒冬堅守在一線。沒有降溫補貼，沒有其他任何福利獎金。

　　大鄒告訴記者，他2000年剛當協管員時，每個月工資只有249元，2003年漲到600元，現在每年能拿到2.5萬元，盡管收入不高，他認為這是個固定的工作。他的期待是：“總有一天能變成正式工。”

　　大鄒每天早晨7點30分開始上街巡邏，下午6點下班，每周只休息一天，還有一天晚班。“盡管大家做的事都一樣，但正式工月收入要比我們多得多。”他一直懷揣著能成為一名正式在編人員的夢想，才一直堅持下來。

　　記者采訪了解到，大多數臨時工都有大鄒這樣的夢想。58歲的湖口縣協管員老秦從1998年工作到現在，一直沒解決編制。因為臨近退休，他經常為解決入編問題上訪。

　　今年7月1日施行的《勞動合同法》規定：“用工單位應當按照同工同酬原則，對被派遣勞動者與本單位同類崗位的勞動者實行相同的勞動報酬分配辦法。”對此，張強表示，當前，政府聘用的編外人員隊伍比較龐大，隨著新的勞動合同法的實施，這一群體“同工同酬”的訴求會越來越強烈，政府部門可能又要面臨與過去的治安員、民辦教師等群體要求“轉正”和提高待遇等相類似的棘手問題。

　　臨時工現象折射體制之病

　　當前政府部門大量雇用臨時工的深層次原因在于我國編制設置多年沒有調整，人與事不匹配。在一些部門大量招聘臨時工從事艱苦工作的背景下，在編人員“二線化”現象尤其值得關注。

　　退二線“一刀切”，在編人員“吃空餉”

　　記者在基層采訪了解到，由于基層干部基數大，職數少，不少干部到科級職位后就很難再有發展空間，這被稱作“天花板”現象——年齡大的干部沒有繼續上升的通道，年輕同志因為職數限制難以發展。

　　針對這種情況，很多地方都采取了基層干部退居二線“一刀切”的辦法，為年輕人“騰位子”。一些干部在52歲左右甚至更年輕就退出了領導崗位，這導致大批未到退休年齡的干部占編不謀事，在編不在崗，形成人才浪費。

　　記者從湖口縣委組織部獲悉，該縣規定科級干部53歲退居二線，全縣現有科級干部799人，根據這一規定，目前有231名科級干部退居二線。縣委組織部人才辦主任蔡亮說，這些二線干部依然占據編制，待遇也不變，基本上7年時間都處于賦閑狀態。山西省呂梁市臨縣常務副縣長李琦說，該縣科級干部52歲退居二線，不再擔任領導職務，不占領導職數，但還任科級調研員，享受科級待遇。

　　湖南省懷化市洪江區管委會辦公室主任尹作春說：“退居二線的人仍然占編，由財政供養起來，但需要代替他們做事的人又進不來，造成人才浪費和人才短缺同時并存的現象。”

　　“這種‘一刀切’現象在基層普遍存在。這些退居二線的干部很少再被安排具體的工作，基本上沒事干，如同‘吃空餉’。”安徽省編辦副巡視員張強說。

　　除此之外，在編人員吃空餉現象也十分驚人。如河南周口市最近開展公職人員“吃空餉”專項治理，查出的“吃空餉”人員就多達5731名。江西省南昌縣在治理“吃空餉”專項工作中，僅在教育、衛生系統就清理出“吃空餉”人員142人。據了解，這種“吃空餉”現象在全國各地普遍存在。

　　能上不能下，編制內“沒有能干活兒的”

　　記者調研發現，目前財政供養人員結構性失衡嚴重。自2003年核定各地編制后，不少地方為了控制超編，消化已經超編的人員，已經多年沒有新進工作人員，造成干部老齡化現象嚴重。而年富力強的年輕人卻因為受編制限制，無法進入體制內工作，出現在編人員“青黃不接”的現象。

　　建設服務型政府，基層需要大量的服務型人才。但由于基層條件艱苦，缺乏相應的激勵機制，難以留住人才，特別是鄉鎮一級財政供養人員空編較多，能干活的人少，而縣級以上部門則超編嚴重。

　　江西省九江市人社局公務員局局長劉洪林提供的數據顯示，自2003年核定編制后，九江市縣直機關幾乎沒有招過公務員。全市目前共有公務員20045人，其中35歲以下僅占26.9%，35歲至40歲占13.1%，40歲以上占60%。

　　同樣，縣一級公務員斷層現象也很嚴重。據蔡亮介紹，湖口縣公務員總數為1131人，平均年齡為44歲，其中35歲以下占18.4%，35歲至40歲占15.5%，40歲以上占66.1%。“縣一級公務員出現了10年斷層。”

　　安徽省編辦負責人告訴記者，安徽省鄉鎮一級空編1萬多個，縣級以上機構則超編1萬多個，從總量上來看，似乎是平衡的，但這反映出一個問題，人才呈現向上流動趨勢，鄉鎮干部人才缺乏。建設服務型政府，需要人才充實到一線，充實到公共服務領域，但目前的情況不容樂觀，越是上級管理部門，人員越多，而越到基層，人員越少，“能干活兒的人”呈現“倒金字塔型”。

　　李琦表示，當前財政供養人員面臨著嚴重的結構性失衡問題，基層從事一線服務的人才招不進、留不住。基層干部老齡化嚴重，如臨縣畜牧部門50歲以上的人員就占到全部編制的70%左右。而大學生又不愿意來，只能從社會上招聘文化水平相對較低的臨時工來干活。“要實現財政供養人員只減不增的承諾，除了控制編制外，更為重要的是要對現有的編制進行優化，制定相應的措施，促進人員向一線下沉。”

　　崗位尋租，臨時工“養”著在編的

　　最近，河南鄭州汝河小區6名在編環衛工聘用臨時工為自己代崗，這一事件引起社會高度關注。這些在編環衛工以每月幾百元的工資雇用臨時工代崗，自己不用上班、躺在編制里每月坐收3000元。

　　雖然此次在編職工崗位轉包的事件中，6名“高齡”在編職工的抉擇有無奈之情，但事件背后折射出的問題卻值得思考。據鄭州市城管局披露，鄭州市市內五區在編一線正式環衛工有1190人，加上管理人員共有1890名，而臨時的環衛工人卻高達20000人左右。做著同樣的工作，臨時工每月工資1240元，編制內員工每月工資3000多元。如此懸殊的收入差別，給編制內員工有了當“二老板”的本錢。

　　記者采訪了解到，一些單位的臨時工反映，不少苦活、累活都由他們承擔，而在編人員主要是監督臨時工干活，很少在一線服務。

　　江西南昌市部分交通協管員告訴記者，現在正處夏日高溫季節，只有他們協管員一直堅守在路口管理交通，交警大多開著車子到處巡邏，一天當中與他們一起管理交通的時間不到1個小時。

　　湖南省懷化市會同縣縣委書記楊陵俐說：“當前基層服務人員嚴重不足，在無法突破編制的情況下，政府必須購買服務。但與此同時，也要防止在編人員二線化傾向。”

　　最近，人力資源和社會保障部發布的《勞務派遣若干規定(征求意見稿)》規定：“被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利。用工單位應當按照同工同酬原則，對被派遣勞動者與本單位同類崗位的勞動者實行相同的勞動報酬分配辦法。”

　　有關專家認為，如果懸殊的收入差別依然存在，崗位尋租會不斷玩出更多的花樣。體制內部與勞動力市場一樣需要呼喚同工同酬，需要打破固有的二元結構，把“雙軌”的編制標簽去除，理順用人體制。

　　政府改革亟須再加力

　　國務院總理李克強在“約法三章”中提出，本屆政府任期內，“財政供養的人員只減不增”。然而記者調研發現，部分地區的機構改革讓財政供養人員“明減暗增”，而編外聘用的臨時工隱患也確實在日益增多。如何破解用人困局，實現“約法三章”的目標?

　　對此，相關政府人士及專家普遍認為，當前應積極推進政府職能轉變和機構改革，特別是要加快編制內外用工制度的“并軌”，加強對政府部門現有編制的動態管理。在此基礎上，還需要引入社會監督，加強對政府自聘人員的員額管理，規范政府購買服務的行為。

　　加快政府改革，挖掘在編人員潛力

　　記者在采訪中了解到，許多基層組織和編制部門的干部認為，要控制臨時工增長，減輕政府財政壓力，一方面要深化機構改革，推進大部制改革，減少政府管理層級，消除在編冗員，促進公務人員下沉到一線;另一方面，則需要激發在編人員活力，特別是改變二線干部年齡“一刀切”現狀。

　　近年來，在減少管理層級方面，不少地方都在積極探索。安徽銅陵市銅官山區從2010年開始實行“區直管社區”改革，撤銷街道辦事處，探索將原來“區-街道-社區”三級管理調整為“區-社區”二級服務的新模式。為此，銅官山區撤銷了原有的6個街道辦事處，將49個社區整合為18個新社區，實行“區直管社區”。

　　在調整、分流街道辦事處人員時，銅官山區保留他們的身份、職級、待遇不變，充實到新社區。社區工作人員增多后，實行網格化管理制度，1名社區工作者負責300戶左右居民的管理和服務。中國社會科學院政治學所研究員史衛民說：“在城市主城區全面撤銷街道辦事處，銅陵開了先河。這種城市管理體制改革可以加強公共服務和民意反饋，真正實現公務人員向社區下沉。”

　　此外，基層干部建議，在減少政府機構層級的同時，也要加快大部制改革的步伐，將職能相近的部門整合。例如，現在醫療和養老保險是衛生、人社、民政等部門各管一塊，不便于建立統一的社會保障制度，應考慮合并。一些職能弱化的機構，應盡快撤并，精簡人員，并科學核定編制，進而減少在編人員財政供養壓力。

　　安徽省編辦副巡視員張強告訴記者：“當前需要改變二線干部‘低齡化’的現狀，激發干部活力。干部退居二線年齡‘一刀切’的做法，導致大量的人才浪費。縣鄉干部50多歲時，一般孩子都已大學畢業，家庭負擔輕，可以全身心投入工作，且他們基層工作經驗也很豐富，應該充分發揮他們的作用。實事求是地說，50多歲的干部可能因仕途發展受限，缺乏動力，因此可考慮實行職務和職級雙軌制，破解基層干部發展的‘天花板’現象，激發他們的工作熱情。”

　　加強編外人員管理，打破用工雙軌制

　　記者采訪編制管理部門時，相關研究人員表示，要刺破不斷膨脹的政府臨時工“氣球”，需要加快編制內外用工的并軌，建立干部崗位能上能下、單位能進能出的人事制度，并在權責一致的基礎上，實現同工同酬，徹底消除“編制”帶來的尋租空間。

　　目前，有的部門為了加強工作，要求各地增加人員配備，必須配合一定的人口比例，導致臨時用工人員數量過多。有的部門招聘門檻低，一些文化程度低的人成為政府編外人員。更值得警惕的是，一些部門私招亂聘，將自己的關系人員招進了臨時工隊伍，滋生腐敗。

　　針對這些問題，一些地方已經著手清理和規范臨時工管理。最近，南京市出臺《關于嚴格規范市級機關和事業單位編外人員管理的意見》，要求嚴格控制使用編外人員。不論市級機關，還是事業單位，使用編外人員必須向市編制辦報批，人員經費由市財政納入預算，統一劃撥，行政機關編外人員員額總數原則上不得超出該機關行政編制的10%，所有編外人員公開選聘。同時將嚴格編外人員員額管理，建立健全編外人員實名制管理信息庫，制定相對統一的薪酬標準等。

　　安徽省社科院研究員王開玉認為，政府必須加快職能轉變，切實簡政放權，有所為有所不為，這樣才能從根本上控制需要財政供養人員的增長，減少相關部門對于編制外臨時用工的巨大需求。

　　變“以錢養人”為“以錢養事”

　　在目前政府職能和機構改革尚未到位的情況下，隨著社會經濟的發展，社會公共服務內容增多，全部依靠政府工作人員的確難以承擔。因此，“花錢買服務”成為當前政府轉變職能的一種探索和嘗試。但記者調查發現，政府購買服務過程中，不少地方將“以錢養事”變成了“以錢養人”，這也變相導致了政府編外臨時人員的大增。

　　針對這種情況，基層干部普遍認為，政府購買服務時實行項目化運作是一個很好的嘗試。即政府將一些公共服務事務，如公路養護、環衛、園林管理等公益性服務任務，整合打捆成若干個項目，通過向建筑公司、保潔公司等企業單位公開招標，進行合同承包，并制定嚴格的考核措施。政府與企業簽訂服務合同，而不是直接聘用工作人員。

　　例如，安徽省蕪湖市南陵縣環衛部門以前供養了50多名環衛工人，加上事業編制的人員，有六七十人。從2004年開始，南陵縣對環衛工作運行機制進行了變革，解聘了原有的環衛工人，把全縣城區劃分為116個環衛作業小區，把上門收集、清掃、保潔、轉運和管理“五權”面向社會進行公開招標承包。縣市容局負責全天候督查，讓環衛保潔人員根據工作效果、合同約定兌現工作報酬。改革后，南陵城區衛生保潔面積擴大了，經費反而減少了，衛生環境得到了很大改善。

　　張強說，政府花錢買服務，應按照公益性事業“政府責任不減、財政投入保障”的原則，由相關部門按年度、項目核定公益性事業和公共服務經費，實行“政府購買、合同管理、群眾認可、考核兌現”的運作機制。花錢買服務實行的是項目運作，而不是直接雇用臨時工開展工作，不僅可以減少政府雇用臨時工，還有利于引入競爭機制，將事情辦好。這才是真正從“以錢養人”向“以錢養事”轉變。