8月下旬，距15名學者將一份《盡快啟動<人口與計劃生育法>全面修改的公民建議書》寄往全國人大已過去一個多月。建議書的發起者之一，北京大學法學院教授湛中樂告訴記者，“全國人大已將其中的意見向高層反映，但目前未見啟動修法程序”。

　　建議書矛頭之一即是社會撫養費制度，“取消或廢除社會撫養費制度，不僅體現了對生育權作為基本人權的保護，還能避免現行社會撫養費制度實施過程中的不公平和不平等現象。”

　　“在有的地方，社會撫養費是鄉鎮財政收入中的大頭”，河北東部某縣一名鎮財政所長7月底對本報稱。在這個礦產資源豐富的鄉鎮，每年征收的計劃生育社會撫養費返還鎮財政所40%，共計幾十萬元。

　　這筆返還款用于該鎮計生辦工作經費，或對計劃生育光榮戶進行獎勵，“但有的鄉鎮會挪用做招待費或政府辦公費”。

　　在實際運轉過程中，由于缺乏規范，社會撫養費在基層政府變形手法不斷。諸如基層計生部門挪用撫養費，填充鄉鎮財政，甚至以入賬、不入賬形式貪污;還有一些計生人員利用撫養費尋租。

　　貪腐及尋租

　　由于監管不力，社會撫養費征收，偶見貪腐和尋租。

　　據貴州省從江縣法院判決書顯示，從江縣一名鄉計生辦主任在不到兩年時間內，利用辦準生證及為他人減免社會撫養費的便利，收取好處費近萬元。

　　在一些基層計生辦職務人員中，則出現將收取的社會撫養費，以不入賬或少入賬形式貪污的司法案例。

　　判決書稱，2010年，原鄭州市惠濟區計生委副主任李喜鳳被訴貪污社會撫養費26.7萬元。但其辯稱，“其中5.7萬元作為獎金發給了村婦女主任，7.6萬元被領導拿走，其余的，有給領導送禮的，有招待領導花了，還有一些在工作中花了。”這些款項中，有的有票據，沒有票據的被李喜鳳記在了本子上。

　　李喜鳳最終被認定貪污社會撫養費近14萬元，包括其不再負責收取社會撫養費后又交到她手里的“既交不上去，也退不回去”的6.6萬元。

　　在實踐中，一些地區還將社會撫養費和家庭收入掛鉤，導致富人多交撫養費。上述計生工作人員直言，“國家對每個新生兒的社會投入相對平等，以家庭收入情況確定征收標準，明顯與社會撫養費的本質相背”。

　　由此社會撫養費的征收漏洞可見一斑。

　　為了規避征收社會撫養費過程中的貪腐行為，一些新招開始采用。“鎮計生辦并不直接收錢，而是由超生戶繳到縣財政的專門賬號中，再憑銀行收條到計生辦領取發票”，江西省宜春市一名鄉鎮計生辦工作人員介紹。

　　但類似舉措并未普及，同屬宜春市另一縣的計生委工作人員告訴本報，當地超生戶仍將社會撫養費交到鄉鎮計生辦，“很多農民都不懂去銀行存錢”。

　　“市級、省級計生委有審查社會撫養費的權力，但現實中根本查不過來”，一名南方某省人口與計生委工作人員坦言。

　　此外，社會撫養費 “罰款”意味濃厚。除超生外，未辦理結婚登記生育、未經審批再生育、不夠間隔期再生育等行為，也被征收社會撫養費。

　　“然而實際上，這些程序違法的生育并未導致實際生育數量增多，也沒有帶來社會投入的增加”，一名不愿透露姓名的基層計生工作人員說。

　　社會撫養費變形記

　　攤派及挪用

　　基層社會撫養費的收支，更是存在很多匪夷所思的“靈活”手法。

　　公開的基層撫養費曝光案例顯示，2008年，46歲的河南省淅川縣鐵僵溝村支書龔國華，自己掏出6000元繳納社會撫養費，而實際上他并未超生，而是為了完成鄉里分攤到村里的撫養費任務。

　　這樣的事例并不鮮見，“對社會撫養費征收攤派任務現在也還存在”，廣東省人口計生委一名工作人員直言。河南省平輿縣一名不便具名的鄉黨委書記稱，“社會撫養費征收，每年鎮政府都開會研究，根據各村委計劃生育水平確定任務，任務完成后鎮財政從收取費用中，返還一部分獎金給支部書記個人及村委。”

　　村干部征收社會撫養費的熱情部份源于此，即便需要先行墊付也無所謂，“等到都征收完畢，超出任務部分，會有很高比例返還到村里”，一名江西省東部某縣審計局工作人員說。據其介紹，縣財政返還鎮計生辦的比例一般為40%-90%，而鎮計生辦也會給村委會一定比例的返還。

　　河南省信陽市平橋區邢集鎮政府曾規定，對按時完成社會撫養費征收任務的村，按該村社會撫養費征收總額的30%返還，用于支持征收的日常工作費用及干部獎勵。

　　社會撫養甚至被一些鄉鎮挪作辦公經費。江西省東部某縣一名審計局工作人員就發現，某鎮 2010 年實際可用財力635萬元，社會撫養費收入128萬元，占該鎮實際可用財力的20%。在128萬元的社會撫養費支出中，餐費食品等招待費和走訪送禮支出占54 %，列“招待費”和“其他開支”科目，24 %用于職工的獎金、補貼。

　　征收依據

　　社會撫養費征收依據可回溯到多年前。

　　上世紀80年代中期以后，各省、自治區、直轄市相繼出臺計劃生育條例，其中規定，對違反政策生育子女者，征收一定數額罰款。

　　后來，罰款這一行政處罰行為逐漸演變為行政性收費。原國家計生委政策法規司司長江亦曼曾撰文稱，經全國人大法工委認定，在計劃生育工作中采取的經濟限制措施，不應界定為行政處罰罰款。隨之，該項罰款更名為計劃外生育費，明確其性質屬于補償性的行政收費。

　　2000年初，在《中共中央、國務院關于進一步加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中，明確規定“在現階段，對違反計劃生育政策的家庭征收社會撫養費，給予必要的經濟制約”。由此，各地計劃外生育費更名為社會撫養費。

　　在性質從罰款變為補償性的行政收費后，社會撫養費的用途是什么?

　　在2002年《社會撫養費征收管理辦法》出臺前，社會撫養費被規定全部用于補充人口與計劃生育事業費的開支。一名某省計生部門不便具名的工作人員介紹，其投入方向包括九個方面：獨生子女保健補助費，計劃生育服務網絡建設支出，節育者營養補助及路費補助，計生宣傳費補助支出，計生培訓費補助支出等。

　　2002年《社會撫養費征收管理辦法》實施后，上述經費支出要求出自財政，而社會撫養費也被要求全部上繳國庫。

　　但在實際計生工作中，由于存在上述種種變通手法，社會撫養費“征繳分離”、“收支兩條線”形同虛設。

　　“制度是有的，只是沒有執行”，前述廣東省人口與計生委工作人員說。

　　從全國來看，除山東等少數省份市級、省級計生部門部分提取社會撫養費外，社會撫養費主要在縣級財政中流轉，其規模成謎，“市級、省級計生委有審查權力，但查不過來”，廣東省人口與計生委工作人員對本報直言。

　　“應將社會撫養費由上繳地方財政改為中央財政，切斷部分地區刻意追求征收數額的動力來源”，該人士稱。