專訪《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》課題組負(fù)責(zé)人俞喬：

　　地方政府要學(xué)上市公司

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 張璐晶|北京報(bào)道

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您的研究對(duì)象為什么是市而不是省?

　　俞喬：目前國(guó)內(nèi)對(duì)財(cái)政透明度的研究還多集中于省級(jí)政府的層面上，對(duì)中國(guó)而言省級(jí)政府還不是真正意義上的本級(jí)財(cái)政。我們研究的不足之處，就是未包括所有的地級(jí)市和縣級(jí)市政府在內(nèi);另外還可能遺漏某些公共財(cái)政指標(biāo)。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：研究中所用IMF財(cái)政透明度法則是否適用于中國(guó)國(guó)情?

　　俞喬：和上市公司的治理相同，現(xiàn)代政府的公共治理都有共同的準(zhǔn)則，例如，透明、問責(zé)等等。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的家族式管理是不愿意公開的主要原因，這可以便利管理者花錢和尋租。人民的政府，必須健全問責(zé)機(jī)制，公開公共財(cái)政的目的是向全民負(fù)責(zé)，政府要給社會(huì)定期講講，全民的資金是存銀行還是去投資，多少用在民生、哪些用于政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)，哪些是正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、哪些是屬于過度開支，這對(duì)現(xiàn)代政府而言是非常重要的。

　　中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，如果還采用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的治理機(jī)構(gòu)，僅對(duì)上負(fù)責(zé)是行不通的。只有實(shí)現(xiàn)第一步財(cái)政公開，才有真正意義上的監(jiān)督。中國(guó)社會(huì)的民主化本質(zhì)上是做好兩件事：第一是領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生機(jī)制：怎么選出領(lǐng)導(dǎo)人、怎么監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人;第二就是公共財(cái)政的決策機(jī)制：政府怎么籌錢、怎么花錢、怎么管錢。腐敗得以產(chǎn)生一個(gè)重要原因是信息不對(duì)稱產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政透明度，對(duì)改善公共治理和防止腐敗具有決定性意義。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您認(rèn)為目前各部門、各級(jí)政府的財(cái)政透明度情況如何?

　　俞喬：總體來說，現(xiàn)有的市級(jí)政府財(cái)政透明度遠(yuǎn)不盡如人意。除少數(shù)市以外，大多數(shù)市政府的公共財(cái)政信息處于不透明或“半透明”狀態(tài)，與黨的要求和社會(huì)公眾的希望相比，有著很大的差距。就信息公開的內(nèi)容而言，困難最大是公開政府的預(yù)算外收支情況、決算情況，以及預(yù)算編制的具體方法。當(dāng)前，公共財(cái)政透明水平在相當(dāng)程度上取決于經(jīng)濟(jì)開放程度和主要領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)，而制度與機(jī)制的因素不明顯。

　　81個(gè)城市就好比81家上市公司，因?yàn)檎�府本質(zhì)上也是經(jīng)濟(jì)單位，需要向所有利益相關(guān)者公開信息。但是現(xiàn)有的法律條文中并沒有“硬性”規(guī)定，只有2007年的一部《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，但它的約束力還不高，需要逐步提高。這又涉及到誰來推動(dòng)的問題，各地人大一定要起到作用，積極推動(dòng)立法。

　　另外，媒體、社會(huì)公眾等可以發(fā)揮很大的推動(dòng)作用，促使政府和人大加快公共財(cái)政的透明化進(jìn)程。在信息化技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，技術(shù)層面的操作完全可行。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：提高財(cái)政透明度的意義是什么?

　　俞喬：“三公經(jīng)費(fèi)”公開、財(cái)政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但這也相當(dāng)于把政府的手腳綁起來。在研究結(jié)果中，人均GDP越高越想公開，外貿(mào)依存度高的因?yàn)槲�引外商需求也需要公開，正規(guī)本科學(xué)歷的黨委書記多傾向于公開。一般地級(jí)市的人口規(guī)模為幾百萬人，已經(jīng)相當(dāng)于世界上一個(gè)小型國(guó)家的人口。把經(jīng)濟(jì)賬捂著，實(shí)際上是對(duì)公共事務(wù)采取一種傳統(tǒng)家族式的治理方式，家族治理最糟糕的結(jié)果就是任用親信，中飽私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高財(cái)政透明度。

　　政治層面的改革，主要有兩點(diǎn)，其一是如何選擇好的領(lǐng)導(dǎo);其二是選才之后，公共財(cái)政的監(jiān)督和管理，起點(diǎn)就是財(cái)政透明度。發(fā)達(dá)國(guó)家選舉后的“以財(cái)控政”、約束無限政府都是對(duì)財(cái)政監(jiān)督的表現(xiàn)。

　　“三公”公開要有“條條框框”

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 張璐晶|北京報(bào)道

　　5月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，要求各部門對(duì)今年的財(cái)政預(yù)算決算、“三公經(jīng)費(fèi)”支出等信息的公開“邁出較大步伐”。在部門預(yù)算中，各項(xiàng)支出被要求要細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目。

　　今年以來，中央部門的信息公開似乎邁出了“一大步”。截至5月，已經(jīng)有92個(gè)中央部門公布了預(yù)算。然而，已公布預(yù)算中的住房保障支出和尚未公布的“預(yù)算外的三公經(jīng)費(fèi)”再次引發(fā)討論。

　　5月底，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人指出，2012年中央本級(jí)和各部門的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算、決算，將在全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)2011年中央決算后公開，行政經(jīng)費(fèi)支出情況也將一并公開。

　　即便如此，“看不見”、“看不懂”，依然是老百姓對(duì)于政府信息公開的主要感受。而對(duì)于政府而言，不公開要挨罵，公開后又要面對(duì)質(zhì)疑。事實(shí)上，這是在公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)之下，對(duì)于政府消費(fèi)是否合理的一次對(duì)制度建設(shè)的呼吁。

　　有評(píng)論指出，如果制度和標(biāo)準(zhǔn)付之闕如，只是把政府接受公民監(jiān)督演繹成媒體和輿論一年一度的道德批判大會(huì)，甚至某些部門被指責(zé)得漏洞百出卻仍是一副能奈我何的姿態(tài)，則民眾的感受，無異于在一個(gè)金碧輝煌的酒店里難以找到適合方便的洗手間，一般的煎熬，一般的無奈。

　　誰在阻礙“三公”公開

　　全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾指出，政府難以公開“三公”支出的原因在于基礎(chǔ)工作不到位。

　　一位地方審計(jì)官員的話更加犀利：“三公經(jīng)費(fèi)”的面紗相當(dāng)難揭，原因至少有二。一是一些官員官本位思想和體制根深蒂固;二是“三公花費(fèi)”確實(shí)有不少見不得光的“貓膩”。這其中很大的一部分阻力，源于已有的“獲利者”。

　　今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、四川省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)魏宏在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪時(shí)表示，政府“三公經(jīng)費(fèi)”的支出是必要的。由于目前“三公經(jīng)費(fèi)”概念不清晰，支出規(guī)模沒標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)范圍不規(guī)范，“三公經(jīng)費(fèi)”的信息大多沒有面向社會(huì)公開才給人以想象空間，才形成目前輿論一邊倒的態(tài)勢(shì)。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，公共財(cái)政監(jiān)督管理的起點(diǎn)就是財(cái)政透明度，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)達(dá)，公眾參與公共事務(wù)的熱情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通過網(wǎng)絡(luò)反逼政府，想知道納稅人花錢花到了哪里的需求進(jìn)一步提升。“從長(zhǎng)治久安的角度，增加財(cái)政透明度，不僅使得政府規(guī)模得以擴(kuò)大，同時(shí)也增進(jìn)了民眾對(duì)政府的支持。而且說清楚‘隱含’也是對(duì)政府的制約和對(duì)官員的保護(hù)。”

　　借鑒上市公司信息披露

　　一位不愿意透露姓名的地方官員表示，公開難的原因在于，政府公布“三公經(jīng)費(fèi)”的出發(fā)點(diǎn)，到底是為了應(yīng)對(duì)上邊政策的一種策略，還是真正對(duì)人民負(fù)責(zé)，真心實(shí)意地接受人民的監(jiān)督制約。

　　去年各部門公布的“三公數(shù)據(jù)”，差異很大，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的解釋，許多數(shù)據(jù)令人費(fèi)解。從2010年公務(wù)接待費(fèi)決算數(shù)這一項(xiàng)來看，最高的國(guó)家稅務(wù)總局為66587.15萬元，最低的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心僅為5.84萬元，兩者相差超過一萬倍。又如，2010年公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)，農(nóng)業(yè)部15140萬元(公車費(fèi)用占“三公費(fèi)用”比重達(dá)64%)，與教育部的199萬(公車費(fèi)用僅占“三公費(fèi)用”的7.8%)兩者相比，相差巨大。

　　全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青指出，“三公經(jīng)費(fèi)”的統(tǒng)計(jì)口徑不一致就難以有所比照。基于組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成等諸多因素，各部門公布的最終絕對(duì)數(shù)字的高低并不必然說明相關(guān)工作的優(yōu)劣。缺乏權(quán)威部門把關(guān)，“自說自話”的數(shù)據(jù)難逃選擇性公開的命運(yùn)。

　　“三公經(jīng)費(fèi)”的使用，是否有一個(gè)合理的范圍?匯信資本董事總經(jīng)理葉翔認(rèn)為，有些部門公務(wù)開支多，有些部門開支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有據(jù)。因?yàn)椴块T有大小，人員數(shù)量也不同。同時(shí)，由于業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，按人均計(jì)算“支出標(biāo)準(zhǔn)”也不合理。

　　對(duì)此，葉翔建議，不同部門的公務(wù)消費(fèi)比較，可借鑒解讀上市公司信息披露的方法劃定標(biāo)準(zhǔn)，最常用的就是同業(yè)比較。基于行業(yè)性質(zhì)對(duì)各政府部門實(shí)行分類，把監(jiān)管部門與其對(duì)應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)比較，就能發(fā)現(xiàn)一些問題。比如，政府部門該類業(yè)務(wù)支出，“總不能超過該部門所在行業(yè)的平均水準(zhǔn)”，而且其支出的增長(zhǎng)，也應(yīng)該低于整個(gè)行業(yè)的增長(zhǎng)，即實(shí)行“業(yè)務(wù)分類橫比，行業(yè)內(nèi)部縱比”。

　　俞喬表示，要做到真正的財(cái)政透明，不僅要公布最后的結(jié)果，還要公布公式和方法，接受人民監(jiān)督。

　　除了這些具體的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公經(jīng)費(fèi)”的治理源頭。“應(yīng)看到現(xiàn)有的‘三公’開支管理機(jī)制存在根本的制度性缺陷，這個(gè)缺陷就是‘三公’開支預(yù)算缺乏有效的監(jiān)督，而這正是現(xiàn)有的預(yù)算制度的缺陷造成的。要解決這個(gè)問題，就需要把‘三公’經(jīng)費(fèi)的決定權(quán)和使用權(quán)分離。”