從國家賠償?shù)絿易穬斢卸噙h(yuǎn)
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- 時間:2011-1-26 9:27:47 來源:解放網(wǎng)
王琳 海南大學(xué)法學(xué)院副教授
近日，《國家賠償費用管理條例》頒布并開始施行。此前公開征求意見的送審稿中，曾規(guī)定了國家賠償后對責(zé)任人追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但在正式出臺的“條例”中已被刪除。
這一變化成為多家媒體和網(wǎng)絡(luò)編輯議程設(shè)置的核心，評論界的質(zhì)疑和批評呈一邊倒的態(tài)勢。但在筆者看來，批評“條例”故意模糊國家追償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可能打錯了靶子。真正的問題實則隱身在“條例”的變化之后。當(dāng)行政機(jī)關(guān)擁有“自己為自己立法”的權(quán)力，在此之下的“自我追責(zé)”本就不可期待過高。
從“條例”的名稱來看，它的定位并不是 “國家賠償法實施細(xì)則”，更不是“國家追償制度實施細(xì)則”，而只是針對“國家賠償費用管理”的一個操作規(guī)程。所謂“國家賠償費用”，在細(xì)則中有明確表述，即“依照國家賠償法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向賠償請求人賠償?shù)馁M用”。而為了便于賠償申請人（通常是受害人）的求償之路不過于“山高水長”，也為了體現(xiàn)“國家賠償”的國家性質(zhì)，依國家賠償法的規(guī)定，這筆費用由國家財政列支，并由財政部門統(tǒng)一管理�？陀^評價，這種“國家賠償”在先，“國家追償”在后的制度安排，是有利于維護(hù)公民權(quán)益的——國家賠償法首先是一部“賠償法”，其次才是一部“責(zé)任法”。
事實上，筆者從2002年起，就在媒體上多次撰文呼吁國家追償制度的落地。若國家賠償法直接異化成了 “納稅人賠償法”，這部法也就不可能實現(xiàn) “促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的功能了，甚至還會起到鼓勵違法的負(fù)作用——“反正違法了也有國家財政為后盾，怕什么！”實踐中，有這種心態(tài)的公務(wù)員并非個例。
就“國家追償”而言，以一個條款來進(jìn)行細(xì)化，事實上又很難確�？刹僮餍院涂茖W(xué)性。 “追償”也得實現(xiàn)公正，不能用新的違法來校正違法，用新的不公來善后不公。草案的原規(guī)定是，“行政追償中，對有故意的責(zé)任人員，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其承擔(dān)國家賠償費用的70％-100％，但最高不得超過其兩年的基本工資；對有重大過失的責(zé)任人員，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其承擔(dān)國家賠償費用的50％-100％，但最高不得超過其一年的基本工資�！边@一條款仍難以付諸實施，而進(jìn)一步 “細(xì)化”的空間超出了“賠償費用管理條例”的范圍，如對追償?shù)膯�、期間、被追償人的申辯權(quán)和申請復(fù)議權(quán)、“故意”和“重大過失”的界定以及拒不履行追償?shù)呢?zé)任機(jī)制等等，都是進(jìn)行追償所必須解決的前置問題。
當(dāng)然，現(xiàn)行“條例”中的也有“追償”的規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法第十六條、第三十一條的規(guī)定，責(zé)令有關(guān)工作人員、受委托的組織或者個人承擔(dān)或者向有關(guān)工作人員追償部分或者全部國家賠償費用�！边@樣的表述較之草案還要糟糕，它只是對國家賠償法的簡單重復(fù)——雖然“合法”，但這種重復(fù)毫無價值。
修訂后的國家賠償法是在2010年4月29日由全國人大常委會通過，同年12月1日起正式施行。中間這七個月的時間，可以看作是留給各部門完成新法實施前各項準(zhǔn)備工作的——這個 “準(zhǔn)備”，也包括具體實施細(xì)則的出臺。以“國家追償”為例，迄今為止，不論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，實際上均未依法執(zhí)行——既無可操作的細(xì)則,亦無已操作的個案。一部法律甫一施行就遭受公權(quán)力機(jī)關(guān)的不作為，要反思的恐怕不只是公權(quán)力機(jī)關(guān)。對于立法者來說，涉及到部門利益的規(guī)定，是否應(yīng)該盡可能詳盡，以避免執(zhí)行機(jī)關(guān)“自己為自己立法”的尷尬。如確實不能在法律中細(xì)化，也應(yīng)為細(xì)則的制定建規(guī)立制，在程序上進(jìn)行約束。立法機(jī)關(guān)有義務(wù)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)在立法過渡期內(nèi)必須出臺實施細(xì)則。國家追償制度的細(xì)化，并不是行政機(jī)關(guān)一家的事，司法機(jī)關(guān)同樣要面對司法追償?shù)膱?zhí)行問題。有法不依，還談何行政公信與司法權(quán)威？
