地方試點發債爭財政自主權 預算不透明仍存風險
- 在線投稿 投稿信箱:[email protected] 新聞熱線:8222000 投稿QQ:449315
- 時間:2011/10/23 9:11:07 來源:經濟觀察報
一家預算和資產負債表都不完整的公司，可以發債券嗎？不能！一個預算不透明、甚至負債數據都可能成謎的地方政府可以發地方債嗎？可以試試。中國國務院上周試點放行了上海、浙江、廣東、深圳四個省市的舉債。
投資者如何從并不詳細的政府預算中預測該省的未來收入、支出是否合理、信用狀況如何呢，對借款人的約束、監督在哪里，如何避免出現“中央財政兜底”的發生，財政部出臺的試點辦法并不能解答這些問題。
急于成長的地方政府太渴望對收入的支配權了，以至于地方發債試點雖然限制重重，但仍熱衷于此。
中國社科院財貿所所長高培勇認為，現在的地方財政并非完全意義上的政府財政，它沒有自衛能力，就像一個永遠長不大的孩子，一有機會它就淘氣，稍微放松就要生事，比如說地方債。所以他認為，必須進行深層次的體制改革，即給地方財政一定的自主支配權。
舉債，但無關預算
獲試點資格的四個省市曾為此多方爭取，雖然發債規模由財政部來定，但他們仍非常熱衷于自行發債。
此次地方自行發債試點，對試點省市發債規模定額管理，額度由國務院批準。財政部代辦還本付息，即中央財政還本付息，地方將本息及時繳入中央國庫。“目的就是為了防止地方不按期還款的風險，中央代辦可以保證投資者利益，回過頭來，中央可以對地方進行財政扣款，不會出現中央兜底的情況。”河南省財政廳官員分析。
雖然在借款資金的使用上，財政部要求地方上報債務使用情況，以免債務資金濫用，但地方政府顯然都有自己的想法，那就是資金支配權。
在廣東省財政廳一位官員看來，自由支配權是各省對地方發債最為看重的一點。他表示，現在地方政府就像個長不大的孩子，收入支出全要靠中央，收入靠轉移支付，越來越多的支出由中央指定了用途和方向。而上海市財政局人士也認為，(自行發債)籌集收入是一個方面，另一方面借債收入的使用上，地方有了支配權，“雖然要求用于公共設施，但至少用于哪些項目地方自己說了算”。
不僅獲發債試點的省市這么想，那些正在爭取自行發債的中部甚至西部地區，也有著同樣的看法。
河南省一位財政廳人士說，河南這樣中西部省市，幾乎一半以上的收入來自轉移支付。專項轉移支付都是專款專用，而地方自有收入還要為中央項目配套，地方覺得缺錢更多是指可支配收入太少。甘肅省財政廳人士則直言，甘肅也想自行發債，只是甘肅的財政狀況還沒有資格發。
據本報記者了解，地方自行發債試點辦法在各個環節上對風險進行了限制，也從事前防范的角度做了安排，但防范完全依賴于中央政府的權威，不論發債地方政府還是財政部文件都沒有提及投資者對地方政府的約束作用。
“沒有聽說今年的預算會因此有什么變化，投資者買地方債看重的是地方政府和中央政府的信用，至于地方財務情況可能不是主要因素。”上述廣東省財政廳人士解釋。河南省財政廳人士也認為，從現有的文件看，對地方政府的約束來自中央政府，而不是投資者。
而渣打銀行經濟學家王志浩卻覺得更大范圍公開地方政府預算是地方發債的先決條件，“看不到透明的預算報表，投資者怎么預期你未來的收入和信用呢？”財政部財科所副所長劉尚希表示，地方發債最需要注意的是透明，債務用途、使用、還款來源、程序以及該政府財務是否透明，透明公開也是最有效的監管手段。
但事實上，2011年的預算已經執行了10個月，預算進一步透明卻似乎仍舊無望。2012年的預算編制正在進行，上述廣東省財政廳人士表示，并未聽說明年預算的公開范圍會有大變化。
與此同時，試點四地的人大常委會對地方自行發債還未做任何表態。據了解，各地債務使用方案首先報本省(或市)政府審批，再保送財政部審批，但地方人大一直缺位。
廣東財政廳官員表示，地方自行發債是對《預算法》的突破。《預算法》是計劃經濟時期制定的法律，政府管理理念跟現在有很大不同，現在則更加強調地方政府自我約束和自我管理的能力。該人士還提出，地方政府管理權的擴大，也意味著地方政府承擔了更大的責任，有利于整個國家的有序管理，這是社會管理進步的一大表現。
不會讓地方“破產”？
對于地方政府發債，財政部的籌備較早。
2008年財政部曾組織專家和各省官員草擬《地方債務管理辦法》。“當年我們就上報過財政這邊的政府債務數據，此后每月匯報債務動態數據，還建立了償債機制，從財政這塊債務已相對規范，但后來地方融資平臺貸款的出現，使得地方債又變得無法控制了。”寧夏自治區財政廳官員對本報表示。
今年審計署公布地方政府債務10.7萬億元，其中4.97億元是政府直接債務，每年還本付息近3000億元。河南省財政官員說，河南債務還款情況還比較正常，目前還沒問題，畢竟這幾年財政收入增速都比較高。但本報記者發現，“不會讓地方政府破產”仍是地方政府部門的定心丸。
這也正是王志浩在調研中感受最強烈的一點，“不論融資平臺還是城投債，發債人總是很有底氣的認為中央政府會兜底”。王志浩認為，在中國這樣的強中央體制下，如何避免債務最終負擔者總是中央政府，這是地方發債面臨的最大挑戰。
事實上，財政部并非沒有考慮地方政府“破產”。財政部從2008年開始與世界銀行合作，對地方政府自行發債的相關模式、制度和法規進行研究，一份由財政部預算司地方債務處處長張志華執筆的課題報告《中低收入國家地方債務監管框架》顯示，地方政府破產機制是化解地方政府債務危機的有效手段。
財政部預算司地方債務處是在2008年底成立的，專為管理地方政府債務及研究相關制度，近三年來，這個部門幾乎走遍了中國各個省份和市縣，調研地方債情況，聽取地方意見，并對國外地方政府債務進行考察研究。
一位接近財政部人士對本報記者說，一提地方政府破產，好像這個政府就不存在了一樣，其實從積極的意義來說，這是一個重組過程，也是重生過程。
通常防范地方政府債務危機需“兩手抓”，首先是事前控制，即控制借款，并對地方財政狀況進行監督；事后監管即地方破產機制，用于處置喪失償債能力的地方政府。但由于政府服務具有公共性，地方政府破產如果簡單參照企業破產，就會產生保護債權人權益與維持必要公共服務之間的矛盾。因此，上述財政部課題報告認為，地方政府破產機制只能是重新組織而非清盤全部資產。
財政自主權之爭
據了解，財政部發布的試點辦法要求在各個環節上對地方自行發債進行限制，但事實上監管并不容易。“現在事前監管是重點，事后監管是研究方向，但目前還不具可行性。”國家發改委宏觀經濟研究院學者表示，需要完善的法律法規還太多，《預算法》不用提，對借款人的財政紀律、法律保護、投資者利益的保護、預算透明度的提高、人大的作用、違約后的責任分擔都沒有明確的文件，現在全靠中央政府的信用去推動，“機構投資者也往往看在中央政府的‘面’去購買地方政府債”。
中國社科院財貿所所長高培勇分析，從上個世紀90年代以來，中國一直強調中央政府的宏觀調控權力，結果是地方財政過分依賴中央財政的轉移支付，中央每年有30000多億的資金通過轉移支付撥給地方，用于各種支出。這有好處，便于中央政府實施宏觀調控，實現基本公共服務的均等化，但也存在一種引誘，地方財政自己的收支平衡往往越來越難以自主操作。
地方沒有稅收立法權，不管是征房產稅還是其他方面的稅種，都需要國務院全國統籌，地方不能建立地方自己的主體收入來源。此外，沒有規范化意義的舉債權，錢不夠花，也不能去舉債。
高培勇認為，現在的地方財政并非完全意義上的政府財政，它沒有自衛能力，沒有自衛的結果就是它就像一個永遠長不大的孩子，一有機會它就淘氣，你哪一天稍微放松就要生事，比如說地方債，之前從未允許地方舉債，但仍累積了10萬億的債務。所以他認為，必須進行深層次的體制改革，即給地方財政一定的自主權。
其實地方這幾年只要有機會就在向上反映和要求這種自主權。比如每年的全國財政工作會議上，地方財政廳長們總是迫不及待的向財政部反映，地方專項轉移支付太多，配套太多，規定用途的撥款太多等。
上述河南財政廳人士認為，最近中央推動的資源稅改革、各種收費權的下放以及地方債試點，其實也可以看做是對地方政府管理理念的些許調整。“地方政府不僅要有收入，還要有收入的支配權，畢竟這也是一級政府，也是一個成年人。”廣東省財政廳官員表示。不過本報記者采訪的學者均表示，地方自行發債肯定是一個方向，但需要謹慎為之，不能讓現有負債雪上加霜。
財政部部長助理王保安在一次內部會議上表達了財政部對地方債未來發展的目標，“根據地方意愿選擇若干省份開展自行發債試點工作，循序漸進、積極穩妥地發展地方政府債券市場，逐步建立公開透明、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資計劃”。
