改革開放以來，我國率先推進農村改革，使農村的面貌發生了巨大變化。尤其是近年來，各地都在積極地發展壯大農村集體經濟，目的就是讓廣大農民切實富裕起來。“讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果。”今年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局集體學習時強調說。

　　各地農村集體經濟經過一系列的改革發展壯大之后，如何讓農民共同享受改革紅利，如何進行利益分配，成了一個亟待解決的課題。中國商報記者近期走訪廣東等地時發現，部分農村集體經濟組織成員資格認定標準不一導致出現了利益分配不公、激化矛盾等問題，個別地方甚至出現了以“村民自治”為由否定村民合法權益的現象。

　　現象：

　　是村民，卻享受不到應有權益

　　“我的兒子在2011年就落戶本村了，戶口本和身份證上的地址都是本村的。但是，我兒子至今都沒有享受到村民的資格和應有的待遇，村里的一分錢紅利也沒有得到。”廣東省佛山市南海區大瀝鎮鐘邊勝南村村民桃戈(化名)對記者說。

　　據桃戈反映，1995年他非婚生育一子，取名小豪(化名)。因違反計劃生育，桃戈繳納了相應的社會撫養費。鐘邊村委會和勝南村對其作出了停止分紅7年的處罰。

　　2011年1月20日，經南海區法院裁決，小豪的撫養權變更為桃戈，其戶籍變更隨桃戈入戶。同年3月2日，小豪的戶口正式隨桃戈落戶。桃戈說：“我本人多次向鐘邊村委會和勝南村反映情況，要求確認我兒子的勝南村集體經濟組織成員資格，可一直都沒有得到合理合法的解決。”

　　鐘邊村委會提供的一份書面“情況說明”顯示：“勝南經濟社決定于2011年11月17日召開黨員、村民代表、社委成員會議，就桃戈兒子小豪入戶勝南村成員一事進行投票表決，參加會議的有14人，其中反對票11張，棄權票3張，贊成票0張。”

　　雖是村民，卻享受不了農村集體經濟組織的紅利。中國商報記者在調查中發現，小豪的遭遇并非個案。

　　無獨有偶。同樣是“戶口遷入”的廣東省湛江市霞山區石頭村村民林強(化名)也有類似經歷。事情要從1999年說起，這一年8月，經石頭村村委會同意，祖輩一直在該村居住的林強從外地遷入石頭村，戶籍登記為石頭村的常住農業戶口。此后，林強一直在該村生產和生活，但石頭村卻沒有給林強分配征地補償費和其他生活補貼，林強也未享受其他社會福利待遇。2000年至2004年，石頭村的一些土地相繼被征用，有關單位已將征地補償費支付給石頭村村委會。之后，林強向村委會索要征地補償費遭拒。

　　2005年12月18日，石頭村村委會召開村民代表大會作出《關于從外地遷入石頭村的居民工資福利問題的決議》規定：“根據本村的實際情況，1982年12月31日前從外地遷入本村的居民，參加過集體生產勞動，經過開荒墾地、分地耕地階段，可與世居村民享受同等工資福利待遇;1983年1月1日后從外地遷入本村的居民，沒有經過以上勞動開墾過程，不得享受工資福利待遇。”

　　根據該決議的規定，1999年從外地遷入石頭村的林強，雖然是該村村民，卻無法享受相應的工資福利待遇。

　　在不少地方的農村，有一個較為普遍的現象是：村里的女青年出嫁外地后，即便其戶口不遷出本村，歷史傳統和現實生活均不承認“出嫁女”仍為本村的集體經濟組織成員。其普遍的理由是：“出嫁女”在其出嫁后，不再在本村從事集體經濟組織的生產經營，也不再履行集體經濟組織成員義務，自然就不再享有本村的集體經濟組織成員待遇。

　　記者在調查中發現，不少村民委員會持有這種觀點：戶口不是確定集體經濟組織成員的標準。比如，浙江省樂清市虹橋鎮東街村村民委員會認為：“現實中，許多戶口屬‘寄掛戶’、‘空掛戶’、‘自理口糧戶’，以及因購房遷入和外來務工人員落戶等，如以戶口為標準認定集體經濟組織成員，不符合當前社會實際。同時，集體經濟組織成員也有別于村民的概念，兩者在經濟屬性和權利范圍上均不一致。”

　　中國法學會會員范紅波指出，不少地方的法院已經判決了一些有關集體經濟組織成員權益糾紛的案件，積累了一定的司法經驗。在農村集體經濟發展過程中，如何保障村民的合法權益，防止出現不公現象是一個亟待解決的問題，尤其要警惕以會議投票等形式上的“村民自治”為由剝奪村民合法權益。

　　調查：

　　組織成員資格認定“太任性”

　　我國憲法第8條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”

　　為了規范農村集體經濟組織管理，不少地方“因地制宜”地出臺了一些地方性法規，進一步明確了“農村集體經濟組織”的內涵。比如，廣東省政府制定的《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第3條確定，“農村集體經濟組織”是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等。

　　顯然，《公司法》的“股份”概念被引入到了“農村集體經濟組織”中。一些地方的農村試圖借鑒《公司法》有關“股份公司”的規范模式來管理農村集體經濟組織及其成員。據了解，在廣東不少農村，農村集體經濟組織成員在當地被稱之為“股民”。

　　“只有‘股民’才能享受分紅，但并不是所有的村民都是‘股民’。”廣東省佛山市農業局一位官員說，是村民但不是“股民”，類似的特殊情況在當地還比較多。

　　如何解決是村民但不是“股民”的問題?中國商報記者走訪時發現，不少農村的主要解決途徑是“會議表決”、村規民約和章程。由于后兩者也是經過“投票表決”才一致通過的，所以其實質上都是“會議表決”。

　　比如，在桃戈的兒子小豪能否獲得“股民”資格的問題上，當地的做法就是“會議表決”。來自當地村委會的答復是，按照合作社章程辦事，章程沒有規定的，就開會表決。村里曾開會對桃戈兒子的“股民”資格進行表決，但沒有得到通過。

　　在依法治國的大環境下，一些地方的村民走上依法維權之路，為討要“股民”資格把村委會和村民小組告上了法庭。

　　今年3月16日，山東省東營市河口區人民法院作出的(2014)河民初字第1002號民事判決書載明：“被告某村委會辯稱，村里與原告情況相同的有十幾人，自2005年到2008年，每次在分配土地補償款利息之前，被告都召開村民代表大會進行表決，一致同意不發放補償款利息。”

　　今年3月11日，廣西壯族自治區賀州市中級人民法院公開審理了一起集體經濟組織成員權益糾紛案件，該院作出的(2015)賀民一終字第22號民事判決書顯示，黃田鎮下排村下排第九組辯稱，其“通過民主方式，由各戶代表開會討論決定對集體取得的經營收入進行分配，體現了村民自治原則”。

　　中國商報記者調查發現，一些地方的農村在解決集體經濟組織成員權益糾紛時，最常見的做法就是“會議表決”。一些地方政府部門在處理這種糾紛信訪案件時，也習慣以“村民自治”為由而推卸責任。

　　對于超生子女是否認定為集體經濟組織成員的問題，各地做法并不一致。比如，佛山市南海區大瀝鎮鐘邊村勝南經濟社章程規定：“對違反計劃生育的人員，按照《廣東省人口與計劃生育條例》和各級有關事實辦法及村委會的計劃生育公約處理。”而《廣東省人口與計劃生育條例》規定，對農村超生人員，“七年以上十四年以下不得享受農村股份合作制分紅及其他集體福利”。但是，對超生的子女的分紅問題，該條例并未涉及，也沒有禁止。

　　相比較而言，四川省成都市溫江區的做法則很明確：“違反《計劃生育法》的新生子女，按有關規定繳納社會撫養費后，入戶本集體經濟組織的，確認為本集體經濟組織成員。”

　　“同樣是超生，為什么偏偏我超生的孩子分紅就要開會表決，而其他村民的超生子女不需要開會表決就可以享受到分紅?”據桃戈反映，當地的普遍做法是，凡是超生的“股東”，停止分紅7年之后，其超生的子女就可以入戶享受分紅了。

　　據介紹，當地開會表決農村集體經濟組織成員資格的做法，來源于廣東省政府189號文件。據佛山市農業局上述官員介紹，早在2006年，廣東省政府就以粵府令第109號文下發了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》。2013年，廣東省政府對該規定又進行了修訂，并以2013年第189號文下發各地。

　　《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條規定，戶口遷入集體經濟組織所在地的公民，按照組織章程規定，經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格。

　　經法院裁決，小豪的戶籍變更隨桃戈入戶，屬于“戶口遷入”。按照上述規定，應當由集體經濟組織成員大會表決確定其成員資格。據了解，鐘邊村勝南經濟社成員有400多人。顯然，該經濟社于2011年11月17日召開的14人會議，并不是“成員大會”，這一點顯然不符合《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條“成員大會表決”的規定，也不符合其經濟社章程第19條“經濟社實行股東大會制”的規定。

　　據了解，容易發生集體經濟組織成員資格爭議的村民包括“外嫁女”、“上門婿”、新生子女、收養子女、違反計劃生育出生的人、服刑人員、大中專在校生、服兵役人員等。中國法學會會員范紅波分析說，由于一些地方的農村在認定集體經濟組織成員資格時“太任性”，一些有爭議的村民的“股民”資格得不到及時確認，他們就無法正常享受分紅等權益，因此很容易激發矛盾。

　　呼吁：

　　撤銷土政策 統一認定標準

　　究竟誰該來認定集體經濟組織成員資格?如何認定這種資格?對此，中國商報記者掌握的資料顯示，湖北、四川、廣東、天津等地均有自己不同的答案，根本沒有統一的認定標準，有的采取“村民標準”，有的采取“戶口標準”，有的采取“村民會議標準”。

　　例如，《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》規定：“凡戶籍在經濟合作社或經濟聯合社范圍內，年滿16周歲的農民，均為其戶籍所在地農村集體經濟組織的社員。”

　　而根據《四川省成都市溫江區農村集體經濟組織成員身份界定試行辦法》，農村集體經濟組織成員資格取得有3種具體方式：分為原始取得、法定取得和申請取得。

　　對于戶口遷入的村民，天津市靜海縣的做法是，戶口遷入本村并在本村長期生產、生活，且沒有穩定非農職業或者穩定收入來源的，確定為農村集體經濟組織成員。同樣是戶口遷入，根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，必須經過“成員大會表決確定其成員資格”。

　　“農村集體經濟組織成員”這一提法，在我國法律層面見于《農村土地承包法》第5條的規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”但是，對于什么是“農村集體經濟組織成員”以及其資格的認定問題，《農村土地承包法》并未給出具體解釋。

　　《立法法》第6條規定：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”也正因為法律關于“農村集體經濟組織成員”規定的不具體和不具有可執行性，各地才出現有多個不同版本的標準來認定成員資格的現象。

　　最高人民法院曾指出，農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十五條第(一)項規定的法律保留事項。也就是說，法律的規定需要進一步明確具體含義，需要進行立法解釋。根據《立法法》，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。也就是說，什么是“農村集體經濟組織成員”，由全國人民代表大會常務委員會來明確，而各地根本無權自作主張。

　　“在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”根據《立法法》這一條款的內容，各地就農村集體經濟組織成員資格認定的規定必須予以修改或者廢止。

　　在司法實踐中，一些地方法院已作出了有益的探索。《物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”根據山東省東營市河口區人民法院作出的(2014)河民初字第1002號民事判決書，該法院在審理一起集體經濟組織成員權益糾紛案時，就依據《物權法》這一規定和相關法律，判決村民周某享有集體經濟組織成員資格。

　　《村民委員會組織法》第20條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”一些地方的農村以章程、村規民約和會議等形式，否定部分村民享有相關權益的做法，在一些地方的司法實踐中已得到糾正。比如，廣東省湛江市霞山區人民法院在審理前述林強的案件時指出，石頭村村委會以村民代表大會決議的形式剝奪了林強依法應享有的工資(生活補貼)待遇，純屬侵權行為。

　　中國法學會會員范紅波認為，農村集體經濟組織成員的股東權不僅僅是一項普通的民事權利，更是一項基本人權，屬于生存權。這種股東權主要是農村集體經濟組織成員對于本村土地享有的權利，其本質上是一項天賦人權，任何人和任何組織都無權剝奪。當然，也要警惕有關人員出于利益驅動或其他原因將戶口掛靠在農村集體經濟組織的現象。

　　為了統一司法尺度、維護法律的權威性和可執行性，當務之急是，呼吁全國人民代表大會常務委員會盡快明確“農村集體經濟組織成員”的具體含義，統一資格認定標準。絕對不能將農村集體經濟組織成員資格的認定權交給農村集體經濟組織等地方有關部門，否則，在利益誘惑下，必然會出現多數人打著“村民自治”等旗號否定少數人合法權益的現象，從而造成利益分配不公，滋生腐敗，激化矛盾，進而背離發展農村集體經濟的初衷，也無法讓廣大農民“共同享受改革發展成果”。(李海洋 楊宏生)