昨日上午，全國人大常委會辦公廳新聞局舉行了集體采訪活動，邀請行政法專家、北京大學法學院教授姜明安，法學專家、清華大學法學院教授何海波，最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇，以及全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛東、副處長黃海華，就新修改的行政訴訟法進行了詳細解答。成都商報等全國多家媒體就行政訴訟法修改的相關重點、熱點問題現場集體采訪。

　　成都商報記者 周茂梅 北京攝影報道

　　背景

　　實施24年

　　行政訴訟法首次大修

　　現行行政訴訟法于1990年10月1日起實施，此次為該法實施24年來的首次大修。去年12月23日，該法修正案草案首次提請十二屆全國人大常委第六次會議審議，歷經三次審議于11月1日通過，并將于2015年5月1日起施行。

　　解讀

　　何海波：

　　這次行政訴訟法修改有一個重要背景，即四中全會的決定。實際上，行政訴訟法的修改與四中全會決定的起草幾乎是同步進行的，它的內容基本體現了四中全會的精神。從內容上看，行政訴訟法不但涉及老百姓與行政機關的關系，還涉及法院與行政機關的關系，它幾乎包含了依法治國的各個環節。所以，行政訴訟法的修改實施，應當是全面落實依法治國方略的一個抓手，也將是全面推進依法治國的一塊“試金石”。

　　童衛東：

　　這部法律的一審是在三中全會結束時開始的，可以說這部法律的立法過程是貫徹三中全會、四中全會精神的過程，三中、四中全會精神在這部法律當中都有體現。

　　立法目的增加了“解決行政爭議”

　　新修改的行政訴訟法

　　第一條 為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。

　　解讀

　　姜明安：行政訴訟法第一條規定的立法目的，這個改得很好。一是，行政訴訟的目的不單純是監督和救濟，還有一個目的是解決糾紛，這是二審稿、三審稿才加進去的。我們也提出了很多意見，行政訴訟通過各種方式解決了，老百姓不告了，握手言和了，這樣不好嗎?二是把原來的維護去掉了，原來的規定是“維護和監督行政機關依法行使”，現在的規定是“監督行政機關依法行使”，行政訴訟就是為了監督，行政機關有強制的手段，需要你維護嗎?行政機關可以處罰、強制、拆房子、罰款，還需要你幫忙維護嗎?現在告到法院，就是要監督行政機關。

　　王振宇：在第1條總則中明確提出，增加了解決爭議，我們理解這個解決爭議是實質解決，過去沒有這么寫，直接把一個高級的功能提出來，就是“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行政”，這個功能的發揮必須建立在行政爭議實質解決的基礎上，這是很重要的，而且有很多實質內容。

　　一是向著無漏洞的權利保護方向努力。行政訴訟法所保護的權利范圍，在過去人身權、財產權的基礎上做了擴展。條文中加上了“等”字，這個“等”字還存在解釋空間，這也是實事求是的。我們可以隨著實踐的發展，通過司法和社會的努力，把大家認為需要保護的權利、形成共識的都納入進來，這是留有空間的。

　　擺脫地方干預 跨區域管轄入新法

　　新修改的行政訴訟法

　　第十八條第二款 經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

　　解讀

　　姜明安：第十八條第二款規定可以經過最高人民法院批準，由高級人民法院指定一個法院受理其他行政案件。第18條第2款是非常專業的規定，北京高級法院可以指定海淀法院受理西城區、朝陽區的行政案件。原來的規定只能是審第一審案件，現在把第一審去掉了，指定法院可以受理行政案件，實際上也可以受理第二審案件。基層法院、中級法院都解決了管轄問題。最高法院設立了巡回審判庭，解決高級法院的異地管轄問題。經過一審、二審再不行的，可以到巡回庭審，就可以擺脫了地方干預、地方保護主義。這一點，我認為是這次法律修改中最亮的亮點，所以我把它放在第一。

　　何海波：這次行政訴訟法修改調整了法院的管轄，對告縣政府的案件統一由中級法院來受理，法院還可以成立跨區域的法院來受理行政案件，最高法院還可以對行政案件進行巡回審理。另外，法院在司法審查的武器上也增加了，比如行政訴訟法規定了對“明顯不當”的行政行為，法院可以判決撤銷。

　　我關心的是以后法院判決原告勝訴的比例會有明顯提升嗎?從前幾年統計數據來看，法院一審判決原告勝訴的比例不到10%，即使考慮到有少量原告在二審中勝訴，整個行政訴訟通過法院判決勝訴的仍不超過10%。今后這個勝訴率會不會有明顯的提升?

　　再有，法院判決結案的比例會不會有明顯提升?我們現在起訴到法院的案件中，判決結案的只有三成左右，七成案件是以原告撤訴或其他方式解決的。2013年全國法院處理的一審行政案件中，原告撤訴占了一半。這些撤訴，相當一部分是法院做了協調后原告撤訴的。如果法院更有權威，能夠對案件是非作出公正判決的情況下，判決結案的比例會不會因此提升?這是要關注的第二方面。

　　借助鐵路法院體系 跨區審理行政案件

　　■問題來了…… 一審行政案件集中管轄到一個法院之后，又出現了一個新的問題，地方的行政干預就到更高的層面，勝訴率還是很低。另一方面案件集中審理后，行政庭案多人少，行政案件往往就是流于形式的一種審判，面對這樣一個情況，新的行政訴訟法修改之后，在法律上有沒有對勝訴率保障的規定?

　　解答

　　在新修改的行政訴訟法通過當日的新聞發布會上，最高法副院長江必新表示，將指定一些法院審理跨區域行政案件，利用原鐵路法院框架，把一部分行政案件，與交通有關的刑事案件、與行政訴訟有關的民事案件，指定到鐵路中院或基層法院管轄。江必新表示，這種法院“現在正處在試點階段。在不久的將來要選擇幾個法院掛牌，以審理行政案件為主，但不是專門只審理行政案件”。

　　王振宇：集中管轄的試點，從去年就開始發文件推廣這個經驗了，讓各地開展這項試點工作。集中管轄是在之前的異地管轄、交叉管轄的基礎上，把它常態化、固定化。原來是個別案件臨時的交叉或者是異地的管轄。常態化有其好處，不用一事一議了，是比較徹底的解決。它對行政審判力量的集約化專業化也有很大好處，同時對我們的隊伍建設也是有好處的。我們后來發現，這個設想還是存在很多障礙，它不能徹底地擺脫干預。實踐中，我們發現運轉之初效果很好，但過了一兩年又有回潮的現象。所以，真正要解決這個問題，還必須要往前邁一步，讓行政審判體制和我國憲法、組織法配套、銜接起來，要與十八大、十八屆三中全會尤其是四中全會提出的精神結合起來。現在的改革也正在進行，從國家層面、頂層設計上來看，最高法提出的借現有的司法資源、借鐵路法院的機制，解決行政案件的跨區審理，這個改革已經啟動了，經過了中政委的同意。

　　行政訴訟可調解 前提必須合法自愿

　　新修改的行政訴訟法

　　第六十條 人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。

　　調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

　　解讀

　　姜明安： 第六十條，這種案件可以調解，也是我極力主張的。行政訴訟就是為了要解決爭議、解決矛盾，不是為了打官司而打官司，所以有自由裁量權，既可以罰3倍，也可以罰4倍，只要在法律范圍內，這是沒有問題的。

　　黃海華：剛剛講的調解問題，在立法過程當中確實有一些擔心，原來是不適用調解，現在是放開了。我們在技術上也做了一些處理：一是在調解第二款中規定合法、自愿原則，這個原則要立住，不能隨便和稀泥，有一個底線;二是如果調解有問題之后，在審判監督程序中，在法院依法啟動再審和檢察院提出抗訴的檢察建議過程中，把調解也加進去了;三是要控制調解的話，除了原則性的規定和制度約束外，還有一些程序性的要求，要制作調解書，都要明確化。我們在附則中有一條規定，參照民事訴訟法規定中專門點出有關調解的東西符合行政訴訟性質的，也可以適用民事訴訟法的有關調解程序性的規定，在程序上也加以了限制。從不同角度約束它，從范圍、原則、制度、程序上約束，把這個風險降得更低一點。

　　復議機關是否“維持”都要當被告

　　新修改的行政訴訟法

　　第二十六條 經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。

　　解讀

　　姜明安：原來規定，行政復議維持原來的行為是由原行政行為機關做被告，復議機關就是維持，如果不做被告，它就要一直維持，當然也有改變的。現在的規定好了，維持也要做被告，兩個是共同被告。行政機關做被告，復議機關也做被告，所以現在就不敢隨便維持了，這是一個很好的修改。

　　何海波：原來的規定是，復議機關維持行政行為的不當被告，如果改變行政行為的要當被告。所以，復議機關本著“多一事不如少一事”的心態，寧可當“維持會”，以至于行政復議案件接近70%是直接維持了事的。復議制度的功能已嚴重退化。因為復議的無用，到復議機關申請復議的案件，甚至不如到法院訴訟的案件多。一個理想的制度設計應當是，我說一個大略的概念，全國每年一千萬復議案件、一百萬訴訟案件、十萬信訪案件。

　　這次行政訴訟法規定復議機關一律要當被告，從短期內可以促進行政復議機關更好地履行復議職責。

　　改進復議制度 科學恢復復議功能

　　■問題來了…… 新刑訴法規定了復議機關是共同被告，增加了復議機關的職責，強化了他們的職責，目前有沒有擴大復議渠道的措施?

　　解答

　　姜明安：行政復議法的修改已經啟動了，估計明年應該可以出臺。行政復議的體制、方式都會有很大的改變。現在全國有好幾十個地方都在做，原來是書面審理，現在甚至可以開庭審理，復議應該是比訴訟的多，而不是訴訟比復議多。

　　童衛東：行政復議法的修改已經列入立法計劃了，但由于涉及到復議體制的問題，國務院法制辦正在研究這個問題，現在沒有按計劃提交常委會審議。

　　何海波：行政復議案件確實太少。案件少的主要原因不是老百姓不懂告，也不是復議機關設置太復雜，而是老百姓感覺復議機關沒用、不如直接上法院。如果復議真正變得有效了，會有更多人選擇復議。這也是我們主張復議機關當被告，倒逼行政復議機關認真履行職責的初衷所在。

　　實行立案登記制 鼓勵法治渠道解決糾紛

　　新修改的行政訴訟法

　　第五十一條 人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。

　　第五十二條 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

　　解讀

　　姜明安：第五十二條規定，到法院告狀不立案、也不作出裁定的，原告過去沒有辦法，把你推出去，你什么東西都沒有。現在不立案、不裁定，規定可以到上級法院告狀，上級法院自己受理、自己審理，或者指定其他法院審。

　　被告出庭 不等于“一把手”必須出庭

　　新修改的行政訴訟法

　　第六十六條第二款 人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。

　　解讀

　　姜明安：行政審判負責人出庭，原來告官不見官的問題現在解決了。當然不是每次都出庭，萬一出不了庭，也要指定其他人出庭。這個問題我們在實踐中還沒有看到這樣規定的，我比較重視這一點，全國沒有做統一規定。

　　童衛東：被訴行政機關負責人應當出庭應訴，現在很多案件發生在基層，如果每個案件，局長、縣長都出庭，也不現實。法律規定，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。行政機關負責人未必每個案件都要出庭，但是每個案件都必須委派行政機關的工作人員出庭，這個要予以保證，不能只派律師出庭了。

　　行政機關拒不執行 負責人將直接受罰

　　新修改的行政訴訟法

　　第九十六條 行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：(一)對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥; (二)在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款;(三)將行政機關拒絕履行的情況予以公告;(四)向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院; (五)拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　解讀

　　姜明安：一審稿就有第九十六條了。行政機關不執行，或者法院判了不執行，原來一點辦法都沒有，現在加了三個辦法：一是原來罰行政機關的，不痛不癢，現在改為罰負責人。二是不執行的要予以公告。在報紙上、在互聯網上公布行政機關不執行的，這比罰款還厲害。三是情節惡劣的，還可以拘留，這一般不會實行，但有一個威懾作用，一把劍懸在那里，基本上不用，但是能起到威懾作用。

　　王振宇：現在我們如何把這部法律貫徹好、落實好，需要通過后續的司法解釋，以及一些個案確立的標準做成案例，目前我們的案例制度也是司法改革其中一個很重要的內容。在2010年，我們就推出了指導性案例的制度，目前看來，它已經產生了越來越大的影響。有很多這樣的方式，我們會繼續把好的立法精神一步一步地落地。