人口集聚是功能集聚的結果，小商品批發市場只是北京城市功能的一小部分，如果核心功能不疏解，政府其他的調控努力都可能打水漂。

　　【《財經》記者 舒泰峰 王開 實習生 馬莉 林煜/文】

　　2014年元旦，年近六旬的老張夫婦像往常一樣，一早趕到位于北京市西城區的動物園服裝批發市場(下稱“動批”)，打開自家的棉衣店大門。老夫婦經營這家棉衣店已經有七八個年頭了。

　　此前，老張夫婦的孩子也在旁邊開店，但經營狀況不好，已先行回到老家謀生。老張夫婦也萌生退意，“如果生意繼續蕭條的話，再干一兩年，也回老家去”。

　　一則在“動批”流傳的消息讓老張夫婦的抉擇更顯緊迫——有媒體稱，“動批”將要遷出北京。傳言一周后就得到證實，1月7日下午，北京市西城區副區長孫碩表示，“動批”市場中的批發市場和業態將轉移出北京中心城區，現有服裝批發零售業態調整為服裝零售、展覽展示、現代電子商務等業態。

　　受北京市政府委托，參與相關方案前期調研的北京方迪經濟發展研究院研究總監陳智國也表示，“‘動批’搬遷應該是板上釘釘的事。”

　　此外，北京另外幾大批發市場也傳出搬遷消息。其中，擁有25年歷史的新發地農產品批發市場，現已成為北京，乃至全國交易規模最大的專業農產品批發市場，2013年交易額達510億元;大紅門服裝批發市場則號稱華北地區最大的服裝服飾和紡織品批發集散地。

　　1月8日，豐臺區副區長劉宇確認，位于該區的新發地和大紅門兩大批發市場會長期存在，但將進行產業升級，倉儲等低端業態將逐步外遷。

　　對于要建設“宜居城市”的北京來說，交通擁堵、環境污染等特大城市病正嚴重考驗著城市主政者的治理能力，而將人口疏解成為政府一個“自然的選擇”。

　　不過，在經過近十年的人口控制努力之后，北京市逐漸認識到，人口作為一種資源，不可能通過完全的行政手段進行控制，因而試圖將之與產業結構調整升級、城市功能外移、基礎設施建設、城市環境整治等結合起來。

　　2014年北京市“兩會”上，市長王安順在政府工作報告中表示，對重大規劃、重大政策、重大項目要進行人口評估和交通評價、水資源評價，研究建立與人口調控掛鉤的政府投資、公共資源分配機制。

　　幾大批發市場的升級和搬遷，正是北京市新一輪疏解核心城區人口、緩解資源和環境壓力的先行動作。

　　“動批”風云

　　盡管與過去相比略顯蕭條，今日的“動批”仍然是擁擠、熱鬧、便宜的代名詞。

　　1月20日中午時分，已過了最熱鬧的早市，拎著小推車，拿著黑塑料袋的進貨商依然熙熙攘攘。在東鼎服裝批發市場一層，不少店鋪門口地上鋪滿了服裝，店家和進貨商頭也不抬地清點著貨物。

　　因價格低廉，貨品繁多，批發市場催生出一批“動批族”，他們淘出大量當季服裝，然后回家進行搭配，網上還有“動批購物指南”，比如建議大家前往淘貨時在厚棉服里穿上清爽的衣物，因為人太多溫度高等等。

　　“動批”“大紅門”等北京知名的大型批發市場，最初的形態均為“馬路市場”“地攤經濟”。上世紀80年代初，來自河北承德、保定、遼寧興城的務工人員，多以拉板車為生，業余時間就在北京動物園對面的西直門外大街南路擺地攤、賣服裝，很快開辟出一條嘈雜的致富之道。

　　幾乎同一時期，以溫州人為代表的個體經營者紛紛來到豐臺區南苑鄉的果園村、時村一帶，租住當地民居，大多從事服裝加工和銷售，形成所謂“浙江村”。1988年，浙江村的拳頭產品是“皮夾克”，生意紅火一時，此后幾年，大批東歐和俄羅斯“倒爺”進村采購，市場規模越來越大。

　　此后，北京東城又形成了面向外國人的雅寶路、三里屯、秀水街等最初的服裝國際貿易市場。

　　彼時，北京的商業流通領域剛剛放開。“那時的北京還處于大規模人口集聚期，歡迎大家都來創業，搞什么都可以，還顧不上考慮高端低端的問題。”北京方迪經濟發展研究院研究總監陳智國說。

　　30年后，幾大市場今非昔比。“動批”已經發展成擁有金開利德、東鼎、世紀天樂、天皓成、萬容天地等幾大服裝批發市場，營業面積30萬平方米，服裝批發攤位約1.3萬個，物流企業20余家，從業人員超過3萬人，年營業額達到200多億元，日均客流量超過10萬人次的超級市場。

　　大紅門服裝批發市場更堪稱“巨無霸”。2010年，已擁有100多萬平方米營業面積，10萬多從業人員，日均客流量超過20萬人次。整個商圈有39家大型服裝、家紡商貿城，年營業額300多億元。

　　形態上，幾大市場也早已告別當年的“馬路市場”。2005年北京市政府提出：將影響交通和環境、存在重大安全隱患的小商品批發市場逐步調整出中心城區。當年上半年，市商務局要求逐步遷出或撤除東、西、北四環路內以及南三環路內存在嚴重安全隱患的小商品市場，引導保留的小商品市場加快調整經營方式，促進批零功能分離，積極創造條件，向百貨、超市等業態轉變。

　　“當時是從發展的角度引導和規范市場，誠信經營，假貨少一些，檔次高一些等等。”陳智國說。這次改造的明顯效果是實現了“退路進廳”，告別路邊攤時代。

　　在研究北京產業變遷的陳智國看來，“動批”和“大紅門”不是簡單的服裝批發市場，而是一個區域消費甚至文化的符號，如同中關村在創新領域的地位，有著它們獨特的魅力和存在價值。

　　根據北京市規劃委的統計，北京城區中有上百個小商品交易市場。僅北京東城區和西城區兩個區的小商品市場就吸納了約20萬外來人口就業。

　　單中心城市的堵和亂

　　北京市現今的城市格局，自1949年后便已初定。1953年，北京市委成立的規劃領導小組提出《關于改建和擴建北京市規劃草案》，進一步奠定了北京“多功能集中式”布局的雛形，北京的空間發展以舊城為中心向周圍的郊區擴展。

　　按照規劃，600平方公里的中心城區，可容納600萬人，另在郊區建設若干“衛星城”，且基本規劃出了環線與放射線結合的道路系統，即所謂的“攤大餅”形態。

　　一系列規劃使北京成為單中心城市，并發展到極致。單中心發展的結果是，市中心集中了絕大多數的就業機會和資源，北京73%的就業，90%的優質醫療資源和教育資源都集中在中心城區內。

　　這種城市發展的嚴重不平衡導致市中心過于擁擠。截至2014年1月，北京地鐵工作日的日均客運量在1000萬人次左右，峰值運量達到1105.52萬人次，堪稱世界上最繁忙的地鐵系統之一。目前，北京多條地鐵線最小發車間隔逼近世界極值——90秒。

　　隨著2008年舉辦奧運會，北京城市定位出現轉折，“綠色、人文、科技”三大發展理念成為北京市的目標。為此，爭議多年的首鋼最終搬遷。

　　此后的2010年8月，時任國家副主席習近平在北京市調研時，提出建設北京“五都”的概念，即把北京打造成國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都。

　　“其中最難的，就是將北京建設成為宜居城市，這意味著北京交通擁堵等城市病必須要得到解決。”陳智國說。

　　陳智國所在的研究機構隸屬于北京市社科聯，2013年承接了北京市的城市功能與人口資源環境協調發展課題。課題組認為，“人口、資源、環境三個要素中，人口是核心。”而根據2010年人口普查數據分析，三分之二的外來就業人口集中在批發零售、制造、住宿餐飲和建筑四大行業。

　　課題組還分析，除了各類批發市場，醫院、學校也集中在中心城區。比如，每年僅外來人口就醫達到5000萬人次，這也是造成中心城區交通、人口、資源環境壓力原因之一。“相對于醫療教育等功能來說，外遷批發市場是最具有可操作性的，也能夠產生顯著效果。”陳智國說。

　　北京的決策與課題組的研究相當契合。在2013年12月舉行的北京市委十一屆三次全會上，市委書記郭金龍表示，人口無序過快增長、大氣污染、交通擁堵、部分地區環境臟亂、違法建設等問題，已嚴重影響到北京的可持續發展和城市形象，“必須痛下決心進行治理”，“繼續淘汰高耗能企業、一般加工業企業和服裝、建材、小商品等批發市場”。

　　了解政府決策背景的北京市委黨校教授曾憲植分析，“動批”等市場搬遷的直接原因是“治堵”。

　　“‘動批’位于西直門附近，這里鐵路交通、地鐵交通、公共交通樞紐匯集，一天有四五十萬人流量，再加上那么多人去‘動批’買東西，天天堵得一塌糊涂。”曾憲植說。大紅門市場也是如此，如果開車從西三環到木樨園橋，南拐一進入大紅門商圈，立刻會被卡得難以動彈。

　　其次，北京考慮的是“治亂”。曾憲植認為，批發市場人流聚集，加上那里的攤位70%為10平方米左右，消防等措施跟不上，賣的又都是衣服等易燃品，人流量大，安全隱患突出。

　　誰來選擇搬遷地

　　在政府看來，類似“動批”的大型市場屬于低端業態，其投入產出并不劃算。西城區區委書記王寧曾算過一筆賬，“動批”每年給西城帶來經濟效益約6000萬元，但政府支付的交通、環境等管理費用超過1億元。

　　2014年1月16日的北京市人大小組討論中，副市長陳剛表示，“北京必須從源頭上控制人口增長，要控制產業發展和經濟規模，轉變經濟發展方式。”他表示，每年北京GDP的增加數值，大約在1500億到1600億元，要保持這個增速，就業人口大約需要增加40萬人，需要土地大約30平方公里到40平方公里，所以必須發展高效益，耗能、耗地少的行業，也不需要增加那么多就業人口。

　　從產業自身的角度考慮，“動批”等市場的轉型升級也是形勢所需。電子商務的興起對服裝市場的沖擊尤為明顯。黑龍江人張霞的店鋪位于金開利德二樓，已經營業五年多，“網購對我們有很大影響，我們自己都網購了”。同時，隨著不斷擴張，批發市場攤位也出現了空置。“動批”中的萬容天地等新開業商場，人流量明顯較少。

　　大紅門服裝城辦公室主任陳峰表示，該市場正在考慮轉型的問題。2014年，服裝城所屬的集團將引進一些知名的餐飲、大型超市品牌，并準備通過工作室等形式提供服裝設計和研發。

　　“按照市場規律，有的商業跟不上地區的發展和需求，就會被自然淘汰，不需要政府的強制。”陳峰說。不過，作為中低端服裝批發市場，不論是“大紅門”還是“動批”，現在依舊客流量很大，批發零售需求仍然存在。

　　但政府顯然希望轉型升級能更快一些。2013年10月，北京市發布《北京“設計之都”建設發展規劃綱要》，計劃到2015年初步形成國際設計資源聚集的局面。曾憲植介紹，“動批”搬遷以后，原址可能重點發展電子商務業，包括一些大的網店和高端設計室。

　　陳智國所在的課題組則建議，可導入高端服務業，比如金融、商務、文化消費企業，“這些跟目前的城市功能定位更加契合”。其中一部分還可成為向大眾開放的公共空間，如綠地、圖書館、展覽館等文化消費設施，以提升城市品位，“如果以后單純做寫字樓、商業金融，交通擁擠和人口密度仍會是很大問題”。

　　目前為止，“動批”的商戶還沒有接到搬遷的通知。

　　1月16日，北京市副市長李士祥表示，北京已跟河北進行了深入研究，河北現在提供了多個備選搬遷地，包括廊坊的永清縣、固安縣，今年上半年將確定“動批”搬遷選址，有消息說保定和張家口也在備選之列。

　　在陳智國看來，“動批”等市場經過多年發展，才達到如今規模，政府規劃一個新地方，會不會有人氣是商戶最擔心的地方。“要讓商戶參與選擇，他們的選擇往往比較準確，政府更多是牽線搭橋，通過區域減稅等手段進行引導較好。”陳智國說。

　　清理人口不減反增

　　在通過產業升級，重新規劃人口同時，北京市仍在使用傳統的人口調控手段。自2000年以來，北京一直試圖疏解東西城區的人口。

　　從實踐來看，為了完成北京市下達的人口調控指標任務，城六區大部分都是通過危房改造等政策和項目，將人口調控的重點指向了常住人口中的戶籍人口。東城區甚至為此專門在區危改辦下設置了人口疏解科。這個目前只有兩個人的科室，主要負責東城區人口疏解統籌規劃和政策研究;組織協調、督促相關部門人口疏解工作的落實;協調危改項目外遷房源的籌集、分配管理工作。

　　然而，隨著老城區“原住民”的轉遷，人口密度并沒有下降。北京市城市發展研究院院長連玉明介紹，2010年至2013年，各區縣都完成或者超額完成了市政府下達的人口調控指標，比如朝陽區減少20.4萬人、海淀減少16.4萬人、大興減少5.4萬人、順義減少3萬人等等，但北京2013年常住人口卻在2010年的基礎上增長了168萬。

　　王安順也透露，經過各方努力，中心城區西城區疏散遷出8萬戶、20多萬居民，卻迎來了30多萬流動人口的大量涌入，這抵消了老城區疏解人口的效果。

　　此外，北京一直試圖驅散所謂低端人口，近幾年采取的措施包括清理人口倒掛村、地下室等，新一輪的行動則是清理群租房。

　　西三環蘇州橋東北的紫金莊園，地理位置優越，從來不乏租戶問詢。如今，這座小區里面到處貼著“堅決打擊非法群租，維護業主利益”的紅色條幅。

　　“原來小區內二房東特別多，現在公安局、房產局、城管挨家挨戶敲門，有隔板的全部拆掉。”附近一位房產中介人士說。

　　自2013年12月26日以來，北京市開始整治“群租房”的運動，按照要求，至2014年2月底，每個區縣至少確定兩個違法出租問題突出的居民小區或村莊列入市級重點掛賬名單;2014年3月至年底，全市全面開展治理。

　　由于北京市缺乏低端服務業從業人群或是初來北京就業人群的居住條件，地下室、群租房等是這部分人群首選。如大紅門服裝批發市場的10多萬從業人員，大部分是外地人，他們一般都住在地下室、廠房、倉庫等條件較差的居所。

　　根據北京市公安部門公布的數據，截至2013年上半年，全市共有群租房3.8萬戶，11.9萬間。

　　在中國人民大學經濟學院教授陶然看來，北京市“以房控人”的方式疏解低端人群，并不能將他們“攆”出北京，只會讓這個群體的居住環境更為惡劣。

　　多家房地產經紀公司介紹，北京市的清理措施，使外來人口無法再以低廉的價格獲得住所，進一步推高了本地房租的上漲。記者也了解到，北京市周邊村莊的農民房在2010年后又有了一次大規模的擴建，這些月租金在500元左右的單間成為許多低端群體新的重要居所。

　　1月19日，列席北京市人代會的市住建委主任楊斌表示，對于治理群租房后租客們的去處，正在探索研究兩種方式，一是在城鄉接合部利用集體建設用地建公租房;二是城區將建設一些條件較好的“公寓”，提供給收入穩定的人群租住。

　　“大城市病”何解?

　　北京市政協委員、城市發展研究院院長連玉明認為，像北京這樣的特大城市，人口增長是不可逆轉的趨勢，因為這是市場選擇的必然結果。

　　連玉明的研究顯示，按全國每年新增流動人口1000萬以及北京流動人口占全國流動人口總量4%的比重計算，北京外來人口未來仍會以年均40萬至50萬人的速度增長。

　　“人口從增長到平穩有一個過程，北京總體還處在上升通道，調控有難度。”北京市規劃委副主任、新聞發言人王飛也坦言。

　　“既然如此，政府只能通過提高城市治理水平來解決‘大城市病’問題，而不能指望通過行政手段進行人口疏解來完成，否則只會產生更多的問題。”陶然說。

　　人口集聚是功能集聚的結果。小商品批發市場只是北京市功能的一小部分，在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任文輝看來，大的功能不疏解，僅搬遷小商品批發市場于事無補。

　　北京市“十一五”規劃時，就已在通州新城預留出了行政辦公區，為將來分流市區過于集中的行政資源做準備，“至今未有相關部門提出搬遷意向”，承接了北京市人口疏解課題的首都經貿大學教授趙秀池說。同時，中心城區大型醫療機構，包括協和醫院、同仁醫院、宣武醫院、兒童醫院的擴建大多采取了原地擴建或收購周邊設施的方式，天壇醫院則在中心城外圍地區新建，沒有遷到新城的。

　　遷延至今，北京中心城各類功能依然疊加嚴重。

　　據趙秀池統計，北京二環內有20多個中央部級機關，100多個局級機關以及北京市市屬的250多家單位;有西單、王府井、前門等多個商業中心;還有故宮、北海公園等眾多古跡和旅游景點。

　　“十一五”規劃中，北京市確立的六大高端產業功能區中，CBD、金融街、中關村科技園區、奧林匹克中心區等四個都在中心城區。中關村科技園區的設立更加劇了中心城區經濟功能的集聚，與當地的教育、文化功能疊加;西城區、東城區政治中心、文化中心的功能與商業功能、服務全國的醫療功能也疊加在一起。

　　“各類功能疊加的結果導致中心城區人口過度聚集。中心城區的人口占全市人口的62%，而其土地面積僅占全市的8.4%。”趙秀池說。

　　文輝也認同，核心功能不疏解，政府其他的努力都可能打水漂。

　　“把‘動批’往外遷，只能影響到一部分低端人口就業，不會從根本上解決這個城市的核心問題。”文輝說。在他看來，根本問題是城市的資源配置都是按照行政等級，結果就是大城市資源集中，吸引人口聚集。比如，目前的河北燕郊地區，已經擁有30萬人口，很多人在北京就業，那里的上班族只能通過擠幾個小時的公交車上班。從市場角度看，30萬人完全可以修地鐵了，但由于燕郊屬于河北省，在跟北京對接的時候就會有問題。“某種程度上，北京也想把資源留在市內。”

　　文輝說，只有打破行政等級，才能使市場要素由大城市向周邊的中小城市流動，實現市場配置資源，而不是通過行政配置使之逆轉。

　　京津冀一體化醞釀多年，始終是“只聞樓梯響，不見人下來”，癥結便在于此，北京功能疏解之困亦與此同源。