綠皮書指出，政府相關(guān)部門近年來(lái)下了很大力氣整頓殯葬服務(wù)市場(chǎng)，倡導(dǎo)綠色人文殯葬，推廣樹葬、海葬、骨灰墻等節(jié)約用地的喪葬方式，截至目前，除西藏外，全國(guó)已有30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)施了惠民殯葬政策，基本實(shí)現(xiàn)了殯葬基本公共服務(wù)全面覆蓋低收入群眾。

　　近年來(lái)，每到清明時(shí)節(jié)，公眾對(duì)于殯葬服務(wù)和價(jià)格的議論很多，“死不起”、“葬不起”、“殯葬暴利”的說(shuō)法每年都會(huì)出現(xiàn)，對(duì)此，民政部社會(huì)事務(wù)司負(fù)責(zé)人表示，這反映出了民眾在支付殯葬服務(wù)費(fèi)用方面存在經(jīng)濟(jì)壓力，這與殯葬領(lǐng)域公共服務(wù)水平低、殯葬救助保障政策措施不完善有關(guān)，也與殯葬服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范和殯葬服務(wù)特殊的精神消費(fèi)特征有關(guān)。

　　惠民殯葬政策整體水平不高

　　據(jù)介紹，民政部于2009年和2012年相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于全面推行惠民殯葬政策的指導(dǎo)意見》，確立了到“十二五”末在全國(guó)火葬區(qū)全面建立基本殯葬服務(wù)保障制度的工作目標(biāo)。

　　綠皮書指出，由于受不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響，惠民殯葬在推行過(guò)程中，惠及城鄉(xiāng)“低保”對(duì)象、農(nóng)村“五保”對(duì)象、城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員等傳統(tǒng)民政工作對(duì)象的多，面向其他需要救助的農(nóng)村居民、流動(dòng)人口或者常住人口的少。據(jù)初步估算，近兩年?yáng)|部地區(qū)惠民殯葬資金投入增長(zhǎng)量分別是中部和西部地區(qū)的2.5倍和6倍，中西部地區(qū)惠民殯葬政策實(shí)施資金投入后勁明顯不足，而且絕大多數(shù)中西部地區(qū)從省級(jí)或地市級(jí)層面出臺(tái)惠民殯葬政策后，省、市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金比例較小或許和根本沒有配套資金來(lái)落實(shí)，多數(shù)要求縣級(jí)財(cái)政解決，以當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政普遍吃緊的狀況，短時(shí)期內(nèi)單純依靠增加投入擴(kuò)大惠民政策覆蓋范圍將面臨較大的資金籌措困難。

　　現(xiàn)實(shí)中的情況印證了綠皮書的觀點(diǎn)，國(guó)家發(fā)展改革委和民政部于2012年3月23日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殯葬服務(wù)收費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)的規(guī)定，基本殯葬服務(wù)由政府定價(jià)，包括每具遺體必須經(jīng)過(guò)的四個(gè)環(huán)節(jié)，遺體接運(yùn)、存放、火化、骨灰寄存，由省、自治區(qū)、直轄市政府的價(jià)格主管部門確定，按照目前全國(guó)惠民殯葬政策的平均標(biāo)準(zhǔn)，政府對(duì)每個(gè)喪戶需要補(bǔ)貼1200元左右，可以提供最低標(biāo)準(zhǔn)的遺體接運(yùn)、存放、火化和一年的骨灰寄存服務(wù)。

　　受制于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在北京、天津已經(jīng)實(shí)行了本地戶籍人員基本喪葬費(fèi)用定額補(bǔ)貼，北京為每人5000元，天津?yàn)?800元;深圳、杭州、蘇州已經(jīng)實(shí)行了基本殯葬服務(wù)免費(fèi)，在深圳，免費(fèi)對(duì)象為本市死亡、遺體實(shí)行火化的居民和異地死亡且遺體實(shí)行火化的本市戶籍居民;在杭州和蘇州，免費(fèi)對(duì)象為具有本市戶籍的城鄉(xiāng)居民、在該市全日制大專院校的非本市戶籍在讀學(xué)生、與本市企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同并按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金1年以上、在本市居住的外來(lái)務(wù)工人員。

　　綠皮書呼吁，在公眾的生、老、病、死的人生旅程上，“死”的方面沒有出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)家保障和福利制度，建議借鑒養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有益做法，建立國(guó)家善后保障制度，將惠民殯葬所需資金納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。

　　民政部社會(huì)事務(wù)司負(fù)責(zé)人表示，下一步將爭(zhēng)取在惠民殯葬政策擴(kuò)面、增項(xiàng)、提標(biāo)上下功夫，指導(dǎo)有條件的地方將惠民范圍從重點(diǎn)救助對(duì)象擴(kuò)大到戶籍人口和常住人口，將減免補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤，特別要把引導(dǎo)海葬、樹葬、草坪葬等生態(tài)節(jié)地安葬作為今后完善惠民殯葬政策的重點(diǎn)，實(shí)行費(fèi)用減免補(bǔ)貼，對(duì)土葬改革區(qū)采取深埋不留墳頭、集中生態(tài)安葬以及自愿實(shí)行火葬的，給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。

　　殯葬暴利藏在哪里

　　多年來(lái)，公眾對(duì)于民政部門的“殯葬壟斷”、“殯葬暴利”的批評(píng)不斷，對(duì)此，民政部社會(huì)事務(wù)司負(fù)責(zé)人表示，目前，除對(duì)建設(shè)殯儀館、公墓等事項(xiàng)需要民政部門依法許可外，殯葬用品生產(chǎn)、流通和殯儀服務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)放開，允許不同主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，目前，全國(guó)很多城市都有民間資本經(jīng)營(yíng)的墓地，殯葬行業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的發(fā)展格局。

　　由于遺體接運(yùn)、存放冷藏、火化涉及衛(wèi)生防疫、人口管理、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，屬于政府殯葬管理工作的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由民政部門依法批準(zhǔn)設(shè)立的殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供，這些基本殯葬服務(wù)各地始終堅(jiān)持政府定價(jià)，堅(jiān)持公益性質(zhì)。

　　綠皮書編委會(huì)主任李伯森介紹說(shuō)，2011年，通過(guò)對(duì)天津、上海、黑龍江等12個(gè)省(區(qū)、市)的占全國(guó)縣級(jí)殯儀館總數(shù)44%的626個(gè)殯儀館的抽樣調(diào)查和綜合分析后發(fā)現(xiàn)，這些殯儀館的平均利潤(rùn)率為8.6%，66%的殯儀館沒有財(cái)政補(bǔ)助，自收自支，微利或虧損運(yùn)營(yíng)，特別是四項(xiàng)基本殯葬服務(wù)，全國(guó)普遍不盈利甚至是虧損的。

　　例如，全國(guó)大多數(shù)殯儀館每具遺體火化收費(fèi)在200元左右，耗油15～20升，需要120～160元，分?jǐn)偟铰毠すべY、設(shè)備維修、更新改造等支出，整體是虧損的。

　　李伯森同時(shí)坦承，確實(shí)有一些殯葬用品如骨灰盒、壽衣和殯儀中介服務(wù)存在暴利現(xiàn)象，主要是由不規(guī)范的殯葬市場(chǎng)行為、喪戶心理消費(fèi)、盲目攀比造成的。

　　民政部社會(huì)事務(wù)司負(fù)責(zé)人表示，民政部門從行業(yè)管理方面，對(duì)殯葬服務(wù)事業(yè)單位的要求是做到中低價(jià)位喪葬用品有充足的市場(chǎng)供應(yīng)，滿足不同層次消費(fèi)需求，一些殯儀館已經(jīng)推行喪葬用品集中招標(biāo)采購(gòu)，實(shí)行貨比三家，規(guī)定一定的差價(jià)率或?qū)嵭凶罡呦迌r(jià)，同時(shí)引導(dǎo)喪戶辦理喪事多些理性。

　　活人與死人爭(zhēng)地現(xiàn)象會(huì)否出現(xiàn)

　　“你是孝子嗎?你孝順父母嗎?你就忍心讓父母都居住在那么一個(gè)小格子里面嗎?”電影《非誠(chéng)勿擾》中，墓地推銷員如此忽悠男主角，很多中國(guó)人受傳統(tǒng)觀念影響——百年后希望入土為安，隨之而來(lái)的就是購(gòu)買墓地或骨灰格位。

　　運(yùn)輸、保存、火化、遺體整容、遺體告別、購(gòu)買這些可以在殯儀館中進(jìn)行的殯葬服務(wù)相比，購(gòu)買墓地這種稀缺資源屬于在殯儀館之外產(chǎn)生的費(fèi)用，更容易給公眾造成“殯葬暴利”的印象，近年來(lái)出現(xiàn)了類似“生死在北京、葬在河北”的現(xiàn)象。

　　綠皮書指出，隨著老齡化加速，城市死亡人數(shù)逐年增加，城市公墓需求擴(kuò)張，截至2010年，上海市規(guī)劃公墓用地5000畝，目前可用墓地僅存1000畝，如不開發(fā)新的墓地，最多使用7到8年，在北京，33個(gè)經(jīng)營(yíng)性公墓占地面積超過(guò)1萬(wàn)畝，已使用土地6000畝。除了一線城市，很多省會(huì)城市目前也面臨墓地飽和。

　　城鎮(zhèn)公益性公墓的稀缺，直接造成經(jīng)營(yíng)性公墓壟斷了城市公墓市場(chǎng)，公墓價(jià)格虛高，城鎮(zhèn)居民選擇余地小，此外，大部分城市公墓主要都是用水泥、石料制成的墓穴或墓碑，“白化、硬化”現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)環(huán)境的影響很大。

　　據(jù)了解，目前城鎮(zhèn)公益性公墓尚無(wú)全國(guó)性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來(lái)，各省份用不同方法開展了城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)工作，全國(guó)總體上仍處于起步、試點(diǎn)階段，主要面對(duì)城鎮(zhèn)“低保”對(duì)象、高齡津貼對(duì)象和鰥寡孤獨(dú)等困難人員以及領(lǐng)取國(guó)家撫恤金的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象。

　　綠皮書對(duì)全國(guó)91個(gè)城市公墓進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)模式主要有兩種。

　　一種是從經(jīng)營(yíng)性公墓里劃出部分公益性墓區(qū)，湖北省規(guī)定經(jīng)營(yíng)性公墓應(yīng)當(dāng)按照不少于10%的土地規(guī)劃公益性墓區(qū)，云南省探索向經(jīng)營(yíng)性公墓購(gòu)買公益性墓位的方式為低收入群體提供安葬服務(wù)。

　　另一種是政府投資建設(shè)城鎮(zhèn)公益性公墓，陜西省2012年投入7000萬(wàn)元，支持建設(shè)首批25個(gè)城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)項(xiàng)目。

　　多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)的條件、用地、投資主體、價(jià)格管理等缺少法律依據(jù)，目前國(guó)家層面上的殯葬管理相關(guān)法律規(guī)定只有一部行政法規(guī)和一部部門規(guī)章——《殯葬管理?xiàng)l例》、《公墓管理暫行辦法》，都沒有對(duì)城鎮(zhèn)公益性公墓做出規(guī)定。

　　此外，受經(jīng)濟(jì)條件限制，部分城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)、管理水平不高，公眾認(rèn)可度不高，有些公益性公墓缺乏資金和管理人員，運(yùn)行維護(hù)困難，改變了運(yùn)營(yíng)模式，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)化傾向。

　　民政部社會(huì)事務(wù)司負(fù)責(zé)人表示，民政部將于近期出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)公益性公墓建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，要求各地爭(zhēng)取將建設(shè)公益性公墓、提供生態(tài)節(jié)地安葬服務(wù)納入政府基本公共服務(wù)保障范疇，擴(kuò)大生態(tài)節(jié)地型公益性公墓供給，平抑經(jīng)營(yíng)性公墓價(jià)格。