6月1日，廣西防城港市，眾多車輛在挖山造城。圖/CFP

　　去年10月29日，山東青島市，工人們正在展示剛領到的居住證。圖/CFP

　　小城市將全面放開落戶限制

　　首次明確提出各類城市具體城鎮化路徑，有序放開中等城市落戶限制，特大城市落戶條件須合理設定

　　新京報訊 (記者蔣彥鑫)在昨日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告中稱，我國將全 面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居 民。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。

　　3年2505萬農業人口落戶城鎮

　　報告提出，各地正積極穩妥地推進戶籍制度改革。2011年，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》印發實施。國家發改委、人 力資源和社保部等相關部門出臺了配套措施，18個省(區、市)出臺了具體實施意見，14個省(區、市)探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，初步為農業人口 落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010-2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達到835萬人。

　　特大城市落戶條件須合理設定

　　未來城鎮化如何發展?徐紹史介紹，很重要的一條是，要有序推進農業轉移人口市民化。按照因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，以農業 轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放 寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。同時，努力實現義務教育、就業服務、基本醫療、保障性住房等覆 蓋城鎮常住人口。

　　保障城鎮常住人口合理住房需求

　　徐紹史提出，要實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，合理滿足城鎮化用地需求。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。

　　同時，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。

　　■ 解讀

　　農業人口實際落戶量或超2500萬

　　中國社科院工業經濟研究所主任陳耀表示，改革開放以來，我國城鎮化率提高34個百分點，基本上一年提高一個百分點。近幾年城鎮化速度也比較快，一些縣、地級市等農村轉城鎮戶口已很寬松，只要有固定工作，住房，基本可實現。

　　因此，實際的農業人口落戶城鎮的數量，有可能比2500萬還多。

　　首次明確提出城鎮化路徑

　　報告提出，要全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

　　陳耀表示，近年我國城鎮化進程是按照此路徑進行的，但這還是第一次明確提出。

　　現在我國城市化率跟國際比還較低，初步測算，城鎮化率每年提高1個百分點，到2030年大約有70%的人住在城里。目前很難有明確的時間表。

　　農民工市民化存兩大問題

　　對北京等特大城市而言，城鎮化的步伐必然走得較慢。陳耀表示，農民工市民化，主要是有兩方面的問題。

　　其一是市民化的成本是否能夠負擔，市民化要求公共服務均等化，這就涉及社會保障、教育、醫療、住房等各方面的需求，這需要地方政府測算總的成本。而此前有學者表示，一個農民工市民化后的成本為20萬，陳耀說，地區經濟發展差異巨大，目前還無法給出一個科學的數字。

　　其二，要考慮城市管理能否跟上，大城市市民化放開后，如何創新社會管理也是一個難題。北京、上海等地一旦放開戶籍，大量人員的涌入會給城市的經 濟社會發展帶來很大的沖擊。因此要與經濟社會發展能力適應。當前很多城市已經根據已有的供給能力，在逐步解決農民工市民化的問題。但希望北京這種特大城市 把戶籍放開，時間還很漫長。

　　陳耀稱，城鎮化要分步驟來。現在大家片面地追求速度而不考慮質量，是不合適的。當前現有的城鎮化中，17%是屬于偽城鎮化，城鎮化率存在虛高。因此，現有的問題是如何讓這部分人真正轉為市民，且存在很大的難度。

　　特大城市可在遠郊先改戶籍

　　對很多特大、大中城市而言，戶籍管理制度改革到底難在哪里?

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵此前接受采訪時表示，在特大城市，當地農業人口轉向非農業人口興趣已經不十分強烈。

　　李鐵稱，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩定就業、舉家遷徙的外來人口。他們總量中占比并不高，解決他們的落 戶不會帶來太多財政上的負擔。在操作環節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區的長期舉家遷 徙的外來人口落戶到遠郊區縣和小城鎮。新京報記者 蔣彥鑫

　　■ 盤點

　　“十五”規劃首提城鎮化

　　資料顯示，“城鎮化”被官方首次采用確認是在13年前。2000年10月11日，在中共第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，正式采用了“城鎮化”一詞。

　　這份建議里專門用500多字闡述“積極穩妥地推進城鎮化”。

　　時任國務院總理的朱镕基在對該建議進行說明時要求，“中國的城鎮化不能照搬別國的模式，必須從自己的國情出發，走有中國特色的城鎮化道路”。

　　2001年8月，一份專門針對“十五”城鎮化發展的重點專項規劃全文對外刊發。對于城鎮化制定了5大政策措施，包括改革戶籍管理制度，要求各地可根據當地需要及綜合承受能力，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，調整城市戶口遷移政策。

　　此后，對城鎮化，在黨的十六大到十八大的報告中都有提及。

　　2007年黨的十七大提出要“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。至此，“大城市”和“城市群”成為主流認識。

　　十八大更是要求工業化、信息化、城鎮化、農業現代化良性互動、同步發展。

　　到2012年12月15日-16日，中央經濟工作會議上要求，“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。

　　新京報記者 廖愛玲

　　5大頑疾困擾中國城鎮化腳步

　　昨日，國家發改委主任徐紹史在報告中提出，城市攤大餅式擴張、農業轉移人口難以融入城市社會等問題，在我國城鎮化過程中非常突出。全國人大財經委員會提交的關于城鎮化的調研報告也認為存在諸多問題，并提出了解決問題的建議。

　　問題1 盲目追求城鎮化速度

　　全國人大財經委在報告中稱，一些地方借推進城鎮化之名，盲目追求城鎮化速度和城鎮化率，大搞基礎設施建設和房地產開發投資，超前規劃各種工業園區、開發區和新城區，缺乏產業支撐，造成很多“空城”，占地過多。

　　2000-2011年，我國城市建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增速，城鎮建設用地年均增長110萬畝以上，但開發強度普遍偏低，工業用地容積率一般只有0.3-0.6，而發達國家和地區一般在1以上。

　　【建議】

　　全國人大財經委提出，推進城鎮化要尊重客觀規律。城鎮化是經濟發展的結果，不能超越發展水平和發展階段拔苗助長。絕不能像片面追求GDP那樣追求高城鎮化率，更不能由政府大規模舉債搞“造城運動”，否則勢必會造成很大的問題和隱患。

　　【解讀】

　　陳耀表示，目前相當一部分地方政府把城鎮化作為刺激投資，拉動經濟的手段，推進的速度有些超前和過快，造成了一些問題。

　　陳耀建議，城鎮化與產業形成良性互動，這是城鎮化的基本要求。農民進城要就業，就必須要有產業的發展，如果不能同步推進，就會帶來系列社會問題。

　　中國人民大學社會與人口學院人口資源環境經濟學研究室主任張耀軍表示，今后的城鎮化發展中，要多注重質量，更多考慮人的舒適、發展和健康，因為人的城鎮化才是核心。

　　問題2 多數農民工無市民待遇

　　報告稱，我國被納入城鎮常住人口統計的2.63億農民工及其家屬，在就業、教育、醫療衛生、保障性住房等方面與城鎮戶籍居民相差甚遠。一些地方 反映，地方政府缺乏為農民工提供公共服務的相應財力，中央財政缺乏相應的支持激勵政策。截至2012年，農民工參加城鎮職工養老、工傷、醫療、失業和生育 等五項基本社會保險的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農民工基本不能享受廉租房和經濟適用房，也沒有住 房公積金制度。

　　【建議】

　　全國人大財經委建議，剝離附著在戶籍上的不平等社會福利待遇，努力實現基本公共服務均等化。當前，要把常住人口市民化作為首要任務，逐步實現進 城務工農民及其家屬能享受所在地城鎮居民同等的公共服務。鑒于其目前數量巨大，只能逐步實現，可先解決舉家遷徙或長期在城務工人員的社會保障和隨遷子女就 學問題，加快推進養老保險關系跨地區轉移接續。同時，要高度重視農民工住房問題。

　　【解讀】

　　中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中表示，社會福利不同等的問題，包括戶籍制度和屬地化管理。

　　戶籍制度改革問題國家逐步在松動，但很難一刀切。因為我國經濟水平發展很不一致，資源環境基礎設施，城市公共服務水平，負荷大，這種情況下，大中小城市之間，對戶籍問題達成共識難度很大。

　　王延中表示，但并不意味著只能坐以待斃，還是應該鼓勵各地盡可能在本地打破城鄉隔離的制度設計。

　　問題3 “城市病”困擾城鎮化

　　近些年來，一些特大城市規模無序擴張，人口壓力過大，資源環境承載能力已超過極限，環境污染、居住擁擠、交通堵塞、房價高企等“大城市病”凸顯。而中小城鎮吸納人口有限。

　　同時，近年來，小城鎮人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。城市重規模擴張，輕服務管理，城市空間利用效率偏低，基礎設施管理運營水平不高，基本公共服務供給能力不足。

　　【建議】

　　全國人大財經委表示，推進城鎮化要因地制宜，不一刀切。各地要選擇適合本地區特點和發展階段的城鎮化模式。大城市和特大城市要促進資源要素集約 集中利用，防止“大城市病”;中小城市要增強人口吸納能力和綜合承載能力，促進農村人口就地就近城鎮化。農村要加強基礎設施建設，提高基本公共服務水平， 建設美麗鄉村。

　　【解讀】

　　陳耀表示，當前大城市病已經比較明顯，很多特大、大城市交通擁堵、環境質量惡化，讓公眾為之詬病。

　　要解決就要避免城市功能過度集中在中心城區，向周邊疏解。包括行政辦公功能的疏散都要推進;與此同時，要多建設副中心，衛星城等。

　　要實現有效的城鎮化，就是要有梯隊，有層次，形成金字塔結構。讓更多的人、產業聚集在一些中小城市，從而更好地實現宜業宜居。

　　問題4 強征土地侵農民權益

　　報告表示，當前，二元結構導致的城鄉差別在某些方面不僅沒有縮小，反而繼續擴大。一方面，基本公共服務水平在城鄉間差距較大，導致人口過度向大 城市集中，加劇了城鄉之間、地區之間發展不平衡。另一方面，一些地方強征農民土地，低征高賣，以地生財，嚴重侵犯農民土地和財產權益

　　同時，農民進城后在城市和農村“兩頭占地”現象普遍存在。此外，青壯年農民大量外出打工造成農村“空心化”日益嚴重，目前農村主要以留守老人、留守婦女和留守兒童等“三留人員”為主。

　　【建議】

　　全國人大財經委提出，要深化農村土地制度改革，在保護農民土地財產權利的同時確保土地增值收益主要歸農民所有。加快農村集體土地確權、登記、頒 證工作。支持農民承包地按照依法、自愿、有償的原則有序流轉，促進農村土地適度集中和規模化經營。同時深化征地制度改革，建立符合市場規律的征地補償機 制。

　　【解讀】

　　陳耀表示，這種情況多出現在不發達地區。如何解決?還是鼓勵產業轉移。要在當地因地制宜培育一些產業，使一些人回鄉就業，這一方面解決空心化問題，一方面也能帶動當地經濟發展。

　　陳耀說，目前時機已經成熟了，部分產業已經從東向西轉移，從發達地區向欠發達地區轉移，地方政府應該抓住機遇，做好產業。

　　問題5 戶籍阻礙城鄉一體化

　　報告認為，現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。

　　過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼，必須走以提升質量為主的轉型發展之路。

　　【建議】

　　全國人大財經委稱，要妥善處理好政府與市場的關系。政府不能“大包大攬”。要發揮市場機制作用，減少行政命令和過度干預，不宜把城鎮化率作為政績考核指標。

　　同時，合理確定中央與地方、政府與企業和個人分擔比例和方式，理順勞動力輸出地與輸入地之間的關系。建立于吸納外來人口落戶數和常住人口規模配套的轉移支付體系，健全地方稅體系，減輕地方政府對“土地財政”的過度依賴。

　　【解讀】

　　李鐵此前曾表示，我國城鎮政府的行政管理體制、財政管理體制、城鎮基礎設施投入和管理機制、土地出讓的收益分配機制等，都從制度上支持了城鎮政府粗放擴張的發展模式和決策中的短期行為。

　　調整城鎮發展模式，要改革城鎮管理體制，防止資源通過行政等級，過多地被集中到高等級城市。同時，要提高土地出讓成本，遏制攤大餅的發展趨勢。此外，要調整政績觀。新京報記者 蔣彥鑫 鄧琦