在湖北十堰、陜西延安“削山造城”引發(fā)社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注后，低調(diào)潛行已久的“低丘緩坡改造利用”試點(diǎn)的規(guī)范工作，已經(jīng)納入國(guó)土資源部2013年的工作計(jì)劃。作為全國(guó)土地工作的主管部門(mén)，國(guó)土資源部正抓緊研究“低丘緩坡改造利用試點(diǎn)”的配套政策。

　　目前，國(guó)土資源部正在研究對(duì)“低丘緩坡改造利用”土地實(shí)施用地計(jì)劃指標(biāo)單列、先征后轉(zhuǎn)、降低土地出讓價(jià)格、減免相關(guān)土地稅費(fèi)等政策，以穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作。在18億畝耕地紅線之下，低丘緩坡改造利用試點(diǎn)已經(jīng)成為下一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中重要的新增建設(shè)用地來(lái)源之一。

　　經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，浙江、江蘇等地均已開(kāi)始進(jìn)行“低丘緩坡改造利用試點(diǎn)”。由于每個(gè)批準(zhǔn)試點(diǎn)省份只有1~2個(gè)試點(diǎn)城市，未被納入試點(diǎn)范圍的省份、城市要求擴(kuò)大“低丘緩坡改造利用試點(diǎn)”的呼聲甚高。在政府完成換屆之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的土地需求十分巨大。

　　推進(jìn)“試點(diǎn)”

　　“說(shuō)削山造城不太準(zhǔn)確，經(jīng)過(guò)我們批準(zhǔn)的地方政府進(jìn)行的這項(xiàng)工作，應(yīng)該叫做低丘緩坡改造利用試點(diǎn)。”4月24日，一位不愿具名的國(guó)土資源部官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)(博客,微博)》記者解釋。至于之前曾引起廣泛爭(zhēng)議的湖北十堰、陜西延安的削山造城，他不愿做出評(píng)價(jià)。

　　所謂低丘緩坡利用試點(diǎn)，是指結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域統(tǒng)籌，通過(guò)創(chuàng)新土地管理制度，調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局，通過(guò)引導(dǎo)工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)盡可能低丘緩坡等劣質(zhì)農(nóng)用地和未利用地進(jìn)行平整、改造和利用，提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。

　　按照目前試點(diǎn)規(guī)定的工作流程，低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)一般先要整體平整土地和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并留下2～3年時(shí)間進(jìn)行自然沉降，而后再進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。

　　對(duì)于“低丘緩坡利用改造試點(diǎn)”的工作，國(guó)土資源部已經(jīng)做出部署。多位地方國(guó)土系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人向本報(bào)記者證實(shí)，“穩(wěn)妥推進(jìn)低丘緩坡利用改造試點(diǎn)”已經(jīng)列入國(guó)土資源部2013年的重點(diǎn)工作之一。按照這一部署，國(guó)土資源部已經(jīng)開(kāi)始著手批準(zhǔn)有關(guān)試點(diǎn)工作。

　　截至本報(bào)記者發(fā)稿時(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)陸續(xù)批復(fù)了浙江、湖北、云南、江西、貴州等省份開(kāi)展“低丘緩坡利用改造”的試點(diǎn)工作。按照目前批復(fù)的試點(diǎn)方案，在上述試點(diǎn)省份中，每省選擇2~3個(gè)城市、每個(gè)城市中選擇2~3個(gè)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行該項(xiàng)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)范圍受到較為嚴(yán)格的限制和控制。

　　“由于試點(diǎn)中，對(duì)于現(xiàn)有土地管理制度和法律體系有一定的突破，所以試點(diǎn)的范圍不可能太大。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授楊遴杰告訴本報(bào)記者，他多次參與了國(guó)土資源部組織的有關(guān)領(lǐng)域工作的調(diào)研。

　　記者了解到，由于目前試點(diǎn)范圍規(guī)模偏小，而地方政府完成換屆后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求較為強(qiáng)烈，多省市地方政府已經(jīng)要求繼續(xù)擴(kuò)大“低丘緩坡利用改造試點(diǎn)”的范圍。“我個(gè)人認(rèn)為，在現(xiàn)行土地管理制度和法律框架的調(diào)整、修訂沒(méi)有完成前，國(guó)土資源部很難大規(guī)模批復(fù)這項(xiàng)試點(diǎn)工作。”楊遴杰表示。

　　缺口倒逼

　　之所以被外界冠以“削山造城”的“低丘緩坡改造利用試點(diǎn)”引起多省份地方政府的廣泛關(guān)注，其絕大部分原因是由于在18億畝耕地紅線壓力下嚴(yán)控新增建設(shè)用地和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展土地需求的矛盾。

　　記者了解到，最早對(duì)丘陵進(jìn)行改造的浙江省麗水市，就面臨巨大的建設(shè)用地缺口。在與國(guó)土資源部門(mén)的溝通過(guò)程中，麗水市政府主要負(fù)責(zé)人表示，2009-2011年，浙江省下達(dá)麗水市的新增建設(shè)用地指標(biāo)分別為1847畝、4182畝、4693畝，而當(dāng)年的用地需求就在6萬(wàn)畝以上。

　　因此，2006年，麗水南城規(guī)劃范圍被列為浙江省首個(gè)低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。2012年，國(guó)土資源部正式批復(fù)將麗水列入全國(guó)首批低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)試點(diǎn)市。目前，規(guī)模為3707公頃的首期試點(diǎn)區(qū)塊《實(shí)施方案》已通過(guò)審核。

　　在這一模式下，通過(guò)優(yōu)化城市布局，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)減少占用耕地15500畝，開(kāi)辟了保護(hù)耕地的新途徑。由于當(dāng)前中國(guó)內(nèi)地土地管理制度以占補(bǔ)平衡為基本原則對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)管控，因此，減少占用耕地即為增加建設(shè)用地提供了空間。

　　首次開(kāi)展試點(diǎn)的浙江麗水市用地缺口的情況并不孤立，據(jù)浙江省國(guó)土資源廳分析，全省“十二五”期間建設(shè)用地需求約為260萬(wàn)畝，而國(guó)家下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)預(yù)計(jì)在140萬(wàn)畝左右，缺口比例達(dá)46.2%。

　　據(jù)國(guó)土資源部資料，近年來(lái)全國(guó)每年實(shí)際新增用地都超過(guò)1000萬(wàn)畝，超出當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)300～400萬(wàn)畝，供需缺口在1/3以上。

　　記者了解到，在被批復(fù)進(jìn)行低丘緩坡利用試點(diǎn)后，浙江麗水試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)區(qū)塊土地報(bào)批全面啟動(dòng)，涉及林地征占用報(bào)批全部完成;東擴(kuò)一期5.11平方公里用地已完成開(kāi)發(fā)并交付使用，引進(jìn)工業(yè)企業(yè)120家，其中45家已開(kāi)工建設(shè)，在一定程度上解決了用地缺口的問(wèn)題。

　　配套規(guī)范

　　在陸續(xù)批復(fù)地方省份開(kāi)展“低丘緩坡利用開(kāi)發(fā)試點(diǎn)”的同時(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)開(kāi)始研究對(duì)一系列現(xiàn)有土地管理、審批政策進(jìn)行調(diào)整和改革的可能，以達(dá)到穩(wěn)步推進(jìn)和規(guī)范此項(xiàng)試點(diǎn)工作的目的。

　　記者了解到，在已批復(fù)進(jìn)行試點(diǎn)的省份中，采用了適當(dāng)增加用地規(guī)模、專項(xiàng)安排計(jì)劃指標(biāo)、實(shí)行土地先征后轉(zhuǎn)、允許地方調(diào)整土地相關(guān)費(fèi)用等一系列對(duì)現(xiàn)有土地管理制度和審批手段的調(diào)整。前述國(guó)土資源部官員表示，這些政策調(diào)整得到了試點(diǎn)地方政府的認(rèn)可。

　　不過(guò)，有試點(diǎn)地方政府官員反映，試點(diǎn)工作仍受到建設(shè)用地管控、土地審批制度、土地分類標(biāo)準(zhǔn)和土地稅費(fèi)制度方面的制約。例如，低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)一般先要整體平整土地和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并留下2～3年時(shí)間進(jìn)行自然沉降，而現(xiàn)行制度規(guī)定，土地平整前必須完成土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù)，一次性安排用地計(jì)劃指標(biāo)、繳納土地有償使用費(fèi)，這對(duì)很多地方來(lái)說(shuō)存在較大困難。

　　此外，低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)，在土地平整、水土保持、地災(zāi)防治等方面一般要增加額外投入，但現(xiàn)行的基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)定、土地有償使用費(fèi)收取等并未考慮這些因素，不利于引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目向山地轉(zhuǎn)移。

　　記者了解到，為了解決這一問(wèn)題，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部已經(jīng)開(kāi)始研究進(jìn)一步的配套措施。這些尚屬研究階段的配套措施包括，改革土地規(guī)劃計(jì)劃管理制度、規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)適度向低丘緩坡開(kāi)發(fā)試點(diǎn)地區(qū)傾斜、改革現(xiàn)行土地審批方式。根據(jù)低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)的特殊性，將土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批分開(kāi)進(jìn)行，即在平整前先根據(jù)建設(shè)時(shí)序統(tǒng)一辦理土地征收審批手續(xù)，之后進(jìn)行場(chǎng)地平整，平整完成后，再根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際和土地調(diào)控要求，適時(shí)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

　　此外，國(guó)土資源部還正在研究適當(dāng)降低工業(yè)項(xiàng)目利用低丘緩坡土地最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，土地出讓金最低標(biāo)準(zhǔn)可按《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的10%～50%執(zhí)行;利用低丘緩坡土地配套建設(shè)交通、電力、供水、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，免繳新增費(fèi)。