自在20世紀30年代“大蕭條”(Depression)的苦難歲月中建立以來，證券交易委員會(Securities and Exchange Commission，簡稱SEC)一直是聯(lián)邦政府守護金融市場誠信的主要機構。但是，長期以來，有評論人士一直在喋喋不休地抱怨說：這個機構太愛管閑事、太過單純、對眼皮底下發(fā)生的事情太熟視無睹、太容易受到一扇旋轉門之外的華爾街的影響(證券交易委員會與華爾街之間的一扇旋轉門連通了市場的監(jiān)管者與被監(jiān)管者。——譯者注)、對違法犯罪者太過心慈手軟。

　　“金融危機爆發(fā)了，而證券交易委員會則是主要監(jiān)管機構之一。(這場危機)將證券交易委員會推到了聚光燈下。”賓夕法尼亞大學法學院(Penn Law School)教授、法律與經濟研究所(Institute for Law and Economics)聯(lián)席主任吉爾·E.菲什(Jill E. Fisch)談到。她補充說，證券交易委員會的“短視令人吃驚……你不會看到它‘從容坐在馬背上’告訴人們：‘看啊!這就是我們預見到的問題!’”

　　菲什談到，很多美國人都提出了同樣的問題：“為什么證券交易委員會不把那些高管們銬走呢?”

　　面對近年來發(fā)生的某些最臭名昭著的證券丑聞，證券交易委員會似乎和其他人同樣大感吃驚，沃頓商學院金融學榮譽教授馬歇爾·布魯姆(Marshall E. Blume)表示。“事實已經證明了這一點。他們沒有發(fā)現龐氏騙局(Ponzi)的策劃者伯納德·麥道夫(Bernard MadoFF)。他們根本沒有發(fā)現共同基金的擇時交易(market timing)——直到事情敗露以后很久才如夢方醒。在以上兩個例證中有很多跡象表明將要出問題，可他們就是看不到。”

　　因為參議院有望批準奧巴馬總統(tǒng)的提名——瑪麗·喬·懷特(Mary Jo White)出任證券交易委員會主席，所以該機構現在有了為自己重新定位的機會。懷特從1993年到2002年一直在曼哈頓擔任聯(lián)邦檢察官，周二在參議院金融、住房和城市事務委員會(Senate Committee on Banking， Housing and Urban Affairs)出席聽證會時，她誓言強化證券監(jiān)管、阻止內幕交易以及向投資者撒謊和證券銷售欺詐等違規(guī)行為。

　　盡管有些提問，但考慮到她最近幾年一直作為收入頗豐的律師為華爾街的機構服務，而這些機構又受證券交易委員會的監(jiān)管，所以，大部分觀察人士認為，參議員的關注焦點會集中在懷特廣受稱道的執(zhí)法能力上，從而會批準這一提名。但是，評論人士對該機構“旋轉門”的擔心并不會因此而終結，該機構的某些高官經常經過那道旋轉門奔向華爾街待遇優(yōu)厚的職位，相反也一樣。如果懷特接管權柄，那么，她將面臨著在金融市場越來越復雜、越來越全球化同時越來越難以監(jiān)管的條件下，讓該機構的運作更高效的艱巨任務。

　　資金不足和意見不一

　　當被問及，如果他們參加懷特的聽證會都會向她提些什么問題時，沃頓商學院和賓夕法尼亞大學的受訪教授沒有一個人對她曾為華爾街的機構和其他大型企業(yè)提供服務表示擔心。不過，所有人都想知道的是，懷特怎么才能從國會努力爭取到急需的更多資金。證券交易委員會每年的運作費用大約為13億美元，只比一架F-35噴氣戰(zhàn)斗機的價格多一點點。

　　作為一位美國檢察官，懷特以大膽追查有組織犯罪的頭目、恐怖分子和白領罪犯而廣為人知。而作為聲名顯赫的德普律師事務所(Debevoise & Plimpton)的合伙人，她在代理企業(yè)客戶的業(yè)務中掙取了數百萬美元。她曾為摩根大通公司(JPMorgan Chase)在金融危機中的行為受到的指控辯護，曾代表美國銀行(Bank of America)前首席執(zhí)行官肯尼斯·劉易斯(Kenneth Lewis)受到的在收購美林集團(Merrill Lynch)時欺騙投資者的指控提供辯護服務。

　　有些觀察人士懷疑，私人執(zhí)業(yè)的經歷，是否會讓她與在證券交易委員會將監(jiān)管的行業(yè)太過默契，但菲什認為，懷特的執(zhí)法工作背景，可以讓她更好地對付大銀行等勢力強大而且資金充裕的對手。懷特私人執(zhí)業(yè)時代理這類機構的經驗，“只能給她帶來幫助”，菲什談到。

　　雖然局外人會對律師的忠誠度表示擔心，但懷特談到，當律師為不同的委托人工作時，他們本來就應該為不同的立場辯護。周二出席聽證會時，懷特重申了這一觀點，她談到，她的倫理義務是最大限度地代表委托人，而作為證券交易委員會主席，她的委托人則是美國人民。

　　“我認為，她剛剛代表另一方的銀行完成了一個份內工作的事實可能是個優(yōu)勢，而不是劣勢。”沃頓商學院法學與商業(yè)倫理學教授托馬斯·唐納森(Thomas DonalDSon)補充談到。“更值得擔心的是其他事情。首先，該機構的資金不足是個長期存在的現實，任何統(tǒng)領該機構的人都會因此束手束腳。”

　　沃頓商學院商業(yè)經濟和公共政策教授肯特·斯邁特斯(Kent Smetters)也認為資金不足是個至關重要的問題，其結果之一便是，對金融行業(yè)監(jiān)管、檢查不足。舉例來說，容易受到利益沖突影響的投資顧問新階層，還遠沒有得到應有的關注，斯邁特斯認為。菲什則表示，為了吸引更高端的人才進行案件調查和訴訟，為了進行更好的研究以及更新該機構用于市場監(jiān)管的技術裝備，證券交易委員會確實需要更大規(guī)模的預算。

　　在談到下一任證券交易委員會主席面臨的另一個問題時，菲什指出，近年來，五位證券交易委員會委員在新規(guī)定上意見不一的趨勢越發(fā)明顯，失敗的一方會出具反對意見。從傳統(tǒng)上來說，其中的三個委員席位由控制白宮的政黨把持，另外兩個席位則由另一個政黨占有。“我能肯定地說，這種安排非常有害。”菲什談到，她建議說，更大的一致性能給證券交易委員會帶來更大的影響力。

　　政府未能將助長這場金融危機爆發(fā)的華爾街高管繩之以法，這一點常常讓局外人倍感沮喪，有人希望下一屆證券交易委員會主席能使該機構強硬起來。但菲什認為，盡管證券交易委員會可以與司法部和其他執(zhí)法機構在刑事案件的處理上達成合作，但該機構本身并沒有將那些高管繩之以法的權力。還有觀察人士提出，各個層次的刑事檢察官都認為，對勝算很小的案件提起訴訟，會破壞他們的職業(yè)生涯。在證券案件中，為一樁刑事案件定罪的關鍵——犯罪意圖——很難得到證明，因為糟糕的結果——比如投資者的損失——可能只是因為他們運氣不好，或者因為他們能力不足，而不是因為他人的犯罪行為。

　　“在很多案件中，他們認為自己比對手‘擁有更強大的火力’，可他們就是對輸掉官司怕得要死。”菲什在解釋證券交易委員會讓其他執(zhí)法機構追查刑事案件的困難時談到。

　　她還補充談到，盡管存在這樣的不利條件，但近年來，證券交易委員會在追查內幕交易上的表現依然異常神勇。“很顯然，他們在這一環(huán)節(jié)的工作非常有效。”

　　銀行過大和罰款過少

　　評論人士關注的另一個焦點問題是，證券交易委員會既沒有讓指控對象承認也沒有讓他們否認罪責，便以一筆錢了解了他們涉及的民事案件。有評論人士指出，雖然與某些大公司達成的總額創(chuàng)紀錄的和解協(xié)議讓證券交易委員會頗感自豪，但這些罰款的數額——對高盛集團(Goldman Sachs)和花旗集團(CitigroUP)的罰款總額達數億美元——既沒有大到對他們造成足夠沖擊力的程度，也沒有對他們造成足夠的震懾力。舉例來說，花旗集團曾反復簽署和解協(xié)議，承諾不會違反證券法規(guī)，可只要面對新的指控，他們稍后都會簽署類似的協(xié)議。評論人士認為，就像購買原材料或者繳納保險費一樣，有些機構索性就把證券交易委員會的罰款當成了商務成本。

　　“這些罰款的數額還不夠大。”斯邁特斯談到。

　　在周二出席聽證會時，懷特向參議員明確表示，就違反證券法規(guī)而言，沒有什么公司“大到不能控告”(too big to charge)。但是，她也坦承，在評估處罰措施時，證券交易委員會也必須考慮到它們對經濟以及公司的員工和股東等無辜人群的影響。因為最大銀行的現有規(guī)模甚至比這場金融危機之前更加龐大了，這一考慮似乎表明，證券交易委員會不太可能對大型金融機構進行摧毀性打擊，無論它們的罪責怎樣。

　　不過證券交易委員會的這種策略“并不是壞事。”菲什談到，要求他們承認罪責會使和解協(xié)議更難達成，因為那種方式會導致指控對象更容易遭到客戶、投資者、商業(yè)伙伴和競爭對手的民事訴訟。不過與此同時，證券交易委員會在和解談判時應該堅持更加強硬的立場，尤其是面對更難纏的訴訟當事人的時候。“證券交易委員會有很多非常年輕的律師，將案件轉移給司法系統(tǒng)，對他們很有好處。”她談到。“這可能正是懷特可以聘用某些人，并將該機構轉變成一個不怕上法庭的機構的環(huán)節(jié)。”

　　唐納森談到，在華爾街，如果不道德的行為帶來的回報足夠大，那么，阻止這類行為就極為困難。“如果你每次都讓他們在最后一刻‘從套索里溜掉’，你就很難禁絕類似事件的發(fā)生。”他談到，不過他還補充說，證券交易委員會可以訴諸某些更為有效的策略，比如：“彌補性收入”(claw backs)——如果高管后來被發(fā)現犯有違法證券法規(guī)的罪責，可以強迫他們退回收入。

　　唐納森談到，有這樣一些案例——有些行業(yè)自身推出了對其行為進行更嚴格限制的政策。通常而言，這種策略需要重大事件的刺激，比如，一場災難，或者一位卓越的行業(yè)領袖就職，他能讓其他人認識到，有時候，他們必須把單個企業(yè)的利益置于整個行業(yè)、經濟或者社會利益之下。

　　但是，最近爆發(fā)的這場金融危機似乎并沒有激發(fā)出這樣的思考，通常而言，大型金融機構普遍反對更嚴格的監(jiān)管，反對對其行為給予更嚴格的監(jiān)管和限制。2007年，花旗集團當時的首席執(zhí)行官查爾斯·普林斯(Charles Prince)就曾有過這樣一段著名的評述：“就流動性而言，當音樂停止時，情況會變得很糟糕。但只要音樂還沒有停，舞就得跳下去。我們現在還在跳。”

　　“他所說的是一種真實而且險惡的現實。”唐納森談到。“在其他人都以‘理性違約’(rational default)的方式從事的實踐中，要想參與其中，你也必須如法炮制，因為如果你不那么做，你就會處于競爭劣勢。”他還補充談到，因為市場不會以犧牲利潤為代價鼓勵更高尚的行為，所以，社會會將這個問題推給政府，但“政府往往根本不能勝任”。

　　布魯姆表示，讓證券交易委員會下一屆主席的任務更顯艱巨的是，隨著金融市場日趨復雜，她還必須應對監(jiān)管機構分類繁復的問題。衍生產品的發(fā)展，可讓市場參與者推出定制產品，從而確定哪個監(jiān)管機構擁有監(jiān)督權。舉例來說，傳統(tǒng)的股票受證券交易委員會監(jiān)管，但基于股票的很多衍生產品則歸商品期貨交易委員會(Commodities Futures Trading Commission，簡稱CFTC)監(jiān)管。

　　“人們已經學會了如何讓一種股票看起來像一種期貨，如何讓一種期貨看起來像一種股票。”他還補充說，“這種招數能讓投資銀行等投資機構在這個系統(tǒng)中‘賭贏’，從而成為他們的優(yōu)勢。可如果這是他們的優(yōu)勢，也就成了其他人的劣勢。”

　　布魯姆談到，理想的結果是，證券交易委員會和商品期貨交易委員會整合到一起，這樣，市場參與者就不會專門投靠最容易對付的監(jiān)管機構了，但是，這樣的合并不太可能實現。因此，證券交易委員會的下一任主席必須要與其他機構打成一片，其中不僅包括商品期貨交易委員會，而且也包括聯(lián)邦儲備委員會(Federal Reserve)、財政部和聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corp.)，此外，隨著全球金融市場日趨盤根錯節(jié)，證券交易委員會還需要與國際監(jiān)管機構達成協(xié)作。

　　布魯姆談到，當證券交易委員會醞釀新規(guī)則時，面臨的一個重要挑戰(zhàn)是：要有效進行成本效益分析。“這是證券交易委員會面臨的諸多問題之一。他們擁有大量監(jiān)管執(zhí)法的律師，可并沒有多少經濟學家。”

　　斯邁特斯表示擔心的是，有越來越多的投資者向投資顧問尋求幫助，但這些投資顧問出于金錢和職業(yè)發(fā)展的動機，可能會將自身的利益置于客戶利益之上。他談到，因為證券交易委員會的資金捉襟見肘，所以，大量的監(jiān)督工作留給了證券行業(yè)的“自律監(jiān)管機構”(self-regulator)——金融業(yè)監(jiān)管局(Financial Industry Regulatory Authority)。“我的底線是，希望看到證券交易委員會獲得足夠的資源，以便出色完成監(jiān)管投資顧問的工作。”斯邁特斯談到。

　　證券交易委員會下一任主席，還必須根據在2010年金融危機期間通過的《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank)以及旨在讓小企業(yè)更容易融資的2012年《促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資法案》(Jumpstart Our Business Startup Act)的要求，完成規(guī)則文書寫作的大量繁雜工作。因為未能按國會設定的最后期限完成規(guī)則的文書寫作工作，該機構曾飽受批評。但菲什談到，平心而論，《多德-弗蘭克法案》的要求是一項規(guī)模空前的工作，而且“設定的最后期限并不實際。”

　　在周二出席銀行委員會聽證會時，懷特談到，完成《多德-弗蘭克法案》規(guī)定的工作是當務之急。菲什談到，總體而言，懷特的工作將面臨如下挑戰(zhàn)：“她能與國會達成協(xié)作嗎?她能與存在分歧的委員會共事嗎?她能動員該機構以一個聲音發(fā)聲嗎?”

　　雖然很多評論人士抱怨說，證券交易委員會總是頻頻犯錯，但有些人仍然希望證券交易委員會把自己負責執(zhí)行的監(jiān)管降低到最低水平，比如，會限制投資銀行行為的《多德-弗蘭克法案》的執(zhí)行。考慮到國會對監(jiān)管的嚴重分歧，證券交易委員會下一任主席將面臨一段艱難的旅程。