專訪《中國市級政府財政透明度研究》課題組負責人俞喬：

　　地方政府要學上市公司

　　《中國經濟周刊》記者 張璐晶|北京報道

　　《中國經濟周刊》：您的研究對象為什么是市而不是省?

　　俞喬：目前國內對財政透明度的研究還多集中于省級政府的層面上，對中國而言省級政府還不是真正意義上的本級財政。我們研究的不足之處，就是未包括所有的地級市和縣級市政府在內;另外還可能遺漏某些公共財政指標。

　　《中國經濟周刊》：研究中所用IMF財政透明度法則是否適用于中國國情?

　　俞喬：和上市公司的治理相同，現代政府的公共治理都有共同的準則，例如，透明、問責等等。小農經濟時代的家族式管理是不愿意公開的主要原因，這可以便利管理者花錢和尋租。人民的政府，必須健全問責機制，公開公共財政的目的是向全民負責，政府要給社會定期講講，全民的資金是存銀行還是去投資，多少用在民生、哪些用于政府部門運轉，哪些是正常運轉費用、哪些是屬于過度開支，這對現代政府而言是非常重要的。

　　中國已經成為世界第二大經濟體，如果還采用傳統經濟的治理機構，僅對上負責是行不通的。只有實現第一步財政公開，才有真正意義上的監督。中國社會的民主化本質上是做好兩件事：第一是領導人的產生機制：怎么選出領導人、怎么監督領導人;第二就是公共財政的決策機制：政府怎么籌錢、怎么花錢、怎么管錢。腐敗得以產生一個重要原因是信息不對稱產生的逆向選擇和道德風險，提高財政透明度，對改善公共治理和防止腐敗具有決定性意義。

　　《中國經濟周刊》：您認為目前各部門、各級政府的財政透明度情況如何?

　　俞喬：總體來說，現有的市級政府財政透明度遠不盡如人意。除少數市以外，大多數市政府的公共財政信息處于不透明或“半透明”狀態，與黨的要求和社會公眾的希望相比，有著很大的差距。就信息公開的內容而言，困難最大是公開政府的預算外收支情況、決算情況，以及預算編制的具體方法。當前，公共財政透明水平在相當程度上取決于經濟開放程度和主要領導的意識，而制度與機制的因素不明顯。

　　81個城市就好比81家上市公司，因為政府本質上也是經濟單位，需要向所有利益相關者公開信息。但是現有的法律條文中并沒有“硬性”規定，只有2007年的一部《中華人民共和國政府信息公開條例》，但它的約束力還不高，需要逐步提高。這又涉及到誰來推動的問題，各地人大一定要起到作用，積極推動立法。

　　另外，媒體、社會公眾等可以發揮很大的推動作用，促使政府和人大加快公共財政的透明化進程。在信息化技術發達的今天，技術層面的操作完全可行。

　　《中國經濟周刊》：提高財政透明度的意義是什么?

　　俞喬：“三公經費”公開、財政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但這也相當于把政府的手腳綁起來。在研究結果中，人均GDP越高越想公開，外貿依存度高的因為吸引外商需求也需要公開，正規本科學歷的黨委書記多傾向于公開。一般地級市的人口規模為幾百萬人，已經相當于世界上一個小型國家的人口。把經濟賬捂著，實際上是對公共事務采取一種傳統家族式的治理方式，家族治理最糟糕的結果就是任用親信，中飽私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高財政透明度。

　　政治層面的改革，主要有兩點，其一是如何選擇好的領導;其二是選才之后，公共財政的監督和管理，起點就是財政透明度。發達國家選舉后的“以財控政”、約束無限政府都是對財政監督的表現。

　　“三公”公開要有“條條框框”

　　《中國經濟周刊》記者 張璐晶|北京報道

　　5月17日，國務院辦公廳發布《2012年政府信息公開重點工作安排》，要求各部門對今年的財政預算決算、“三公經費”支出等信息的公開“邁出較大步伐”。在部門預算中，各項支出被要求要細化到項級科目。

　　今年以來，中央部門的信息公開似乎邁出了“一大步”。截至5月，已經有92個中央部門公布了預算。然而，已公布預算中的住房保障支出和尚未公布的“預算外的三公經費”再次引發討論。

　　5月底，財政部部長謝旭人指出，2012年中央本級和各部門的“三公經費”預算、決算，將在全國人大常委會批準2011年中央決算后公開，行政經費支出情況也將一并公開。

　　即便如此，“看不見”、“看不懂”，依然是老百姓對于政府信息公開的主要感受。而對于政府而言，不公開要挨罵，公開后又要面對質疑。事實上，這是在公民知情權和監督權之下，對于政府消費是否合理的一次對制度建設的呼吁。

　　有評論指出，如果制度和標準付之闕如，只是把政府接受公民監督演繹成媒體和輿論一年一度的道德批判大會，甚至某些部門被指責得漏洞百出卻仍是一副能奈我何的姿態，則民眾的感受，無異于在一個金碧輝煌的酒店里難以找到適合方便的洗手間，一般的煎熬，一般的無奈。

　　誰在阻礙“三公”公開

　　全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾指出，政府難以公開“三公”支出的原因在于基礎工作不到位。

　　一位地方審計官員的話更加犀利：“三公經費”的面紗相當難揭，原因至少有二。一是一些官員官本位思想和體制根深蒂固;二是“三公花費”確實有不少見不得光的“貓膩”。這其中很大的一部分阻力，源于已有的“獲利者”。

　　今年兩會期間，全國人大代表、四川省委常委、常務副省長魏宏在接受《中國經濟周刊》專訪時表示，政府“三公經費”的支出是必要的。由于目前“三公經費”概念不清晰，支出規模沒標準，統計范圍不規范，“三公經費”的信息大多沒有面向社會公開才給人以想象空間，才形成目前輿論一邊倒的態勢。

　　清華大學公共管理學院經濟學教授俞喬告訴《中國經濟周刊》，公共財政監督管理的起點就是財政透明度，隨著網絡信息技術的發達，公眾參與公共事務的熱情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通過網絡反逼政府，想知道納稅人花錢花到了哪里的需求進一步提升。“從長治久安的角度，增加財政透明度，不僅使得政府規模得以擴大，同時也增進了民眾對政府的支持。而且說清楚‘隱含’也是對政府的制約和對官員的保護。”

　　借鑒上市公司信息披露

　　一位不愿意透露姓名的地方官員表示，公開難的原因在于，政府公布“三公經費”的出發點，到底是為了應對上邊政策的一種策略，還是真正對人民負責，真心實意地接受人民的監督制約。

　　去年各部門公布的“三公數據”，差異很大，由于沒有統一的標準和相應的解釋，許多數據令人費解。從2010年公務接待費決算數這一項來看，最高的國家稅務總局為66587.15萬元，最低的國務院發展研究中心僅為5.84萬元，兩者相差超過一萬倍。又如，2010年公務用車購置及運行費，農業部15140萬元(公車費用占“三公費用”比重達64%)，與教育部的199萬(公車費用僅占“三公費用”的7.8%)兩者相比，相差巨大。

　　全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青指出，“三公經費”的統計口徑不一致就難以有所比照。基于組織結構、人員構成等諸多因素，各部門公布的最終絕對數字的高低并不必然說明相關工作的優劣。缺乏權威部門把關，“自說自話”的數據難逃選擇性公開的命運。

　　“三公經費”的使用，是否有一個合理的范圍?匯信資本董事總經理葉翔認為，有些部門公務開支多，有些部門開支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有據。因為部門有大小，人員數量也不同。同時，由于業務性質不同，按人均計算“支出標準”也不合理。

　　對此，葉翔建議，不同部門的公務消費比較，可借鑒解讀上市公司信息披露的方法劃定標準，最常用的就是同業比較。基于行業性質對各政府部門實行分類，把監管部門與其對應的行業標準比較，就能發現一些問題。比如，政府部門該類業務支出，“總不能超過該部門所在行業的平均水準”，而且其支出的增長，也應該低于整個行業的增長，即實行“業務分類橫比，行業內部縱比”。

　　俞喬表示，要做到真正的財政透明，不僅要公布最后的結果，還要公布公式和方法，接受人民監督。

　　除了這些具體的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公經費”的治理源頭。“應看到現有的‘三公’開支管理機制存在根本的制度性缺陷，這個缺陷就是‘三公’開支預算缺乏有效的監督，而這正是現有的預算制度的缺陷造成的。要解決這個問題，就需要把‘三公’經費的決定權和使用權分離。”