9月22日，北京市住建委發出《關于加快本市保障性住房項目開工建設的通知》（以下簡稱“通知”），其中指出配建、新建的保障房項目必須保證開工和竣工，否則不給商品房項目備案或發放預售證等。

    實際上，諸如“通知”之類的文件，近日在各地頻繁出現，各地政府在“爭先進”的鼓勵下，紛紛加快保障房項目開工。

    但據本報記者調查，各地開工率飆升背后原因各異，但不同程度存在為短期完成任務、追求數字而不顧保障“成色”的現實。

    在部分省份，企業單位集資房、事業單位中轉房、城市危舊房改造都貼上“保障房”標簽，借此搭政策“順風車”。在各地保障房開工率數字大增的背后，是住房保障結構性矛盾的深化，是“住有所居”保障目標的遠離。

    數字“躍進”

    “通知”內容措辭嚴厲，要求配建保障房的項目必須保證保障房開工和竣工時間不得晚于商品房。對于沒有完成協議建設保障房的企業，要限制其參與拿地、商品房銷售等工作。

    此時，北京市2011年保障性安居工程開工數量已經超過18萬套，完成90%以上。即便如此，相比已經有5個省提前完成開工率100%來說，北京市也自感有些落后了。

    北京中原地產總監張大偉介紹，北京今年已經出讓的38塊包含居住屬性的地塊總建筑面積為583.88萬平米，其中出讓包含保障屬性的地塊為21塊，占比超過55%，配建的保障房住宅面積為135.9萬平米。預計在這些配建保障房面積中提供的保障房住宅套數超過1.5萬套。

    中國房產信息集團一位分析師9月22日在“點亮百城 決勝未來 CRIC2012新產品戰略發布會”上對本報記者透露，2011年北京市各類保障性安居工程建設資金投資在3000億元以上。北京市竭盡各類融資手段，包括投資百億元注冊成立了保障房投資中心等方式，解決了公租房等比較難的融資問題，才有這么快的開工率，在9月初達到了90%開工率。

    但是，另一些省份保障性安居工程建設進展似乎更快。據住建部公布數據，今年截至8月底，全國城鎮保障性住房和棚戶區改造住房已實物開工868萬套，開工率86%（不含西藏自治區）。相比5月末34％的開工率，全國保障房開工提速明顯。

    遼寧、河北、福建、山東和陜西等5省的開工率已超過100%，其中部分省份的開工率逼近120%。

    中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云認為，“特別是今年新批項項目，不可能集中在一、二季度開工，三、四季度才可能是建設的高峰期”。

    地方政府的政治壓力另一主因。一位不愿具名的房地產專家認為，各地主要官員的態度也起了很大作用。他認為，在國務院常務會議和一系列文件下發后，各地的落實情況明顯好轉。“官員開始更多地出于政治角度考量這一問題，而不再過多強調困難。”

    “成色”問題

    河北省是5個提前完成100%開工率的省份。該省石家莊、保定等多個地市已經大幅超額完成了今年開工任務。

    但是，據本報記者調查，該省不少城市的保障性安居工程結構存在問題。

    以保定市為例，2011年，保定市計劃建設保障性住房和棚戶區改造住房32014套。其中，新建經濟適用住房3700套，這些項目全部建在保定市區。

    但從保定市政府最新公布的項目開工信息看，經濟適用房已開工3158套。但這些項目均為為單位集資建房，分屬河北保運集團、河北雙鷹農機公司、保定市金屬材料公司等4家公司籌建。

    按計劃，保定市今年還有一個單位集資建房新項目開工，建設規模為609套。前后兩數相加，今年3700套新建經濟適用住房的任務就會超額完成。

    保定市2011年計劃竣工的保障性住房項目中，除興華苑廉租住房小區這一個項目外，全部為集資建房，項目分屬市住建局、市傳染病醫院、中鐵電氣化一公司二分公司、五一九地勘大隊、市財政局。總面積為251478平方米。

    北京大岳咨詢公司總經理金永祥表示，同樣的開工率數字，在不同地區之間涵義也不同。

    保障性安居工程，因其概念含混被比喻成一個籃子，“什么都可以往里裝”。這就給各地方更多的騰挪空間。

    按現行制度，集資建房可納入經濟適用房供應計劃。原本帶有福利性質的集資房的“變身”依據是2007年國務院下發的一個文件（國發〔2007〕24號）。

    上述文件稱，單位集資合作建房納入當地經濟適用住房供應計劃，其建設標準、供應對象、產權關系等均按照經濟適用住房的有關規定執行。該文件規定，各級國家機關不能搞單位集資合作建房；但為其他單位留了政策口子。

    這些房屋與政府統一施工建設的經濟適用房在諸多方面不同。按規定，這些房子在優先滿足本單位住房困難職工購買基礎上房源仍有多余的，由城市人民政府統一向符合經濟適用住房購買條件的家庭出售，或以成本價收購后用作廉租住房。

    房子基本在單位內部就消化了，不可能有多余的，“賣給非本單位的人就更不可能了”。

    “住有所居”？

    有了前面的“變身”，集資建房就順理成章地成為保障房中的“一員”，也會搭上政策的順風車。

    《河北省城鎮住房保障辦法（試行）》規定，保障性住房建設項目按國家和本省規定享受各項稅收優惠、免收各項行政事業性收費和政府性基金，涉及經營服務性收費的，按相關標準的下限收費或者給予減免收費。除此之外，小區內外相關配套設施建設按國家和本省有關規定不再繳納其他費用。

    在保障房建設諸多優惠措施的刺激下，集資方自然樂于開工。按規定，集資建房雖算做保障性住房，但分配主體是定向的。現實情況是，非集資主體即使滿足經濟適用房的申請條件，往往也無法獲得購房機會。

    一般認為，保障性安居工程涵蓋廉租房、經濟適用房、公租房、限價房、棚戶區改造。因沒有明確概念界定，各地對各類保障性住房的理解顯然不一樣，運作也不盡相同。另據記者調查，部分省市將危舊房或城中村改造列進棚戶區改造項目中。

    在公租房項目中，也存在“變通”的情況。公租房主要針對新就業外來職工等住房困難的夾心層群體。基層政府在土地緊張、資金不足的情況下，大面積推行企業代建、自建模式。這些房屋主要針對本企業員工。

    江西、陜西、河北等多個省份還把針對鄉鎮教師、衛生院等人員的中轉房列為公租房。在2011年保定公租房建設計劃中，雖以企業新建為主，但也有針對教師、醫生等特定人群的公租房。

    據本報記者初步統計，保定市順平縣有3個教師中轉房、1個教師宿舍項目，唐縣有1個教師職工宿舍，博野縣有1個工商局家屬院配建項目。

    一位接近河北省政府的人士稱，此類項目當地政府頗受重視，建設所需資金主要依賴政府撥款，且能得到優先保證。這自然引發各界質疑和擔憂 財政資源是否錯配并引發新的不公。

    住房和城鄉建設部政策研究中心一不愿具名的人士稱，上述人員中當然也存在住房困難的情況，但應通過廉租房、兩限房等其他渠道解決，“需要明確的是，公租房本應服務的人群是新就業外來職工而不是別的”。

    上述人士表示，保障性安居工程的工作目標是實現“住有所居”，如果最終解決的是公務員、教師等非低收入人群住房問題，等于退回了福利分房時代，再建幾千萬套保障性住房都不會實現“住有所居”目標。