(事業單位養老改革三年原地踏步，遇三大阻力試點成空)

　　據新世紀周刊 三年前，按國務院部署進行的五省(市)事業單位養老制度改革試點，至今“還在醞釀中”

　　方案出臺近三年，飽受爭議的事業單位養老制度改革仍在原地踏步。

　　2008年初，國務院出臺《事業單位養老保險制度改革方案》(下稱《方案》)，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)試點事業單位養老制度及分類改革。事業單位人員由財政全額負擔的退休養老制度，改為由個人及單位共同繳費的養老保險制度，最終待遇將在有所平衡的基礎上，參照企業職工基本養老保險制度衡定。

　　三年過去了，改革進行得怎么樣了？近日，一位社保官員在北京參加《社會保險法》研討會時透露，其實這五大試點省市“都沒搞起來，誰都不愿意做第一個”。

　　本刊記者為此采訪了五地勞動保障部門，被訪者都不約而同地用“還在醞釀”“正在研究方案”等辭令來搪塞記者的提問。

　　“改革的思路有問題，事業單位情況也很復雜，改起來阻力很大。”中山大學社會保障研究中心主任申曙光告訴本刊記者，“據我所知，大家都沒有實際性進展，個別省市即使有一些動靜，也只是用來應付‘上面’的”。

　　事實上，早在1991年企業養老保險制度建立時，事業單位養老制度改革試點亦隨之啟動，“但差不多20年過去了，一直試不動”。清華大學公共管理學院教授、就業與社保中心主任楊燕綏說。

　　10月28日，《社會保險法》在11屆全國人大常委會第17次會議上高票通過。然而，這項被稱為“覆蓋城鄉全體居民的社會保險制度”，對事業單位養老制度的界定卻顯得前后矛盾。其第十條稱，“公務員和參照公務員法管理的工作人員(即事業單位人員)養老保險的辦法由國務院規定”，將事業單位與機關單位放在同一陣營；第十三條卻又規定“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔”。

　　分析普遍認為，有關部門及全國各地對這項艱巨的改革任務，仍未做好準備。

　　改革“兩步走”

　　兩年半前的《方案》，改革思路非常明確，擬分兩步走。

　　第一步，先對龐大的事業單位隊伍進行分類，其中行政類事業單位可直接并入機關單位，按公務員對待；經營類事業單位則直接轉為企業，與企業養老保險制度對接。最終的改革對象是那些“分類改革后從事公益服務的事業單位及其工作人員”。

　　據悉，在現有3000余萬事業單位從業人員中，從事公益服務的事業單位人員占絕大多數。

　　第二步，對這部分人實行與目前的企業職工基本養老保險制度模式一致的養老保險制度，即要求單位與個人共同負擔基本養老保險費，其中單位繳費比例不超過單位工資總額的20%，個人繳繳費比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。

　　本著平穩過渡原則，養老待遇將實行“老人老辦法，新人新辦法”——方案實施前就已退休的可享受原退休待遇，方案實施后開始繳費，且繳費年限累計滿15年的人員，退休后參照企業模式按月發給基本養老金；對于方案實施前即進入事業單位工作的“中人”，則由財政按照“每工作一年視同繳費一年”的原則，代為一次性補足應繳保險費，再參照企業模式計發養老金。

　　此外，方案提到要建立職業年金，以提高事業單位人員改革后的養老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，學者稱職業年金“是沒影的事”。

　　兩年半前，國務院推出此項改革，原因是事業單位從業人員數量巨大，超過3000萬人，占全國財政供養人數的近80%。事業單位退休費是按退休人員工資額的一定比例計發，而近年來工資上調，擴大了事業單位養老金的基數，使得財政負擔日益沉重。據當時勞動和社會保障部有關資料，1990年全國機關事業單位退休費總額僅為59.5億元，目前已增至1400多億元，這些錢大約一半是財政撥款，一半是自籌。

　　改革的另一大目的是為了“遵循權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則”。

　　改革開放初期，企業職工和事業單位工作人員的退休金水平，曾在同一個起跑線上。

　　1991年后，隨著企業基本養老保險制度改革啟動，養老金計發方式的不同，使企業和機關事業單位兩套退休制度之間出現越來越大的差異。以上海奉賢區一位工齡為35歲的職工為例，如果他在機關、事業單位工作，退休費在3000元左右；假如到了企業，退休費在1350元左右。

　　廣東省屬事業單位一位已退休的處級干部告訴本刊記者，他每月退休工資為6500元左右，“我的一位朋友，跟我一起參加工作的，當年也是處級干部，后來調到企業，退休工資只有3000元”。

　　與公務員一樣，事業單位人員基本不繳費、不承擔義務，即可直接享受如此高額的養老待遇；企業人員繳費額度為全球之冠，卻只能領到勉強夠溫飽的退休金。因此，要求公平對待的呼聲，十多年來在中國不絕于耳。

　　三大阻力

　　事業單位養老金改革方案受到工人、農民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業單位從業者的堅決抵制。

　　本刊記者在廣東了解到，2008年底，廣東起草了《廣東省事業單位分類改革實施意見(征求意見稿)》，擬為其后的養老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業單位內部征求意見，“就引起混亂和不穩定，一些人直接寫信給省委領導，大批人申請提前退休或買斷工齡。”

　　廣東省人力資源和社會保障廳一位不愿公開姓名的官員告訴本刊記者，分類改革本身就困難重重。

　　盡管從單位性質上看，要進行分類劃分并不困難，但由于所有事業單位都與政府行政機關有著密切的關系，為平衡和照顧各方利益，要進行公平有效的劃分爭議極大。

　　按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業單位分為三類：行政類事業單位、經營服務類事業單位及公益類事業單位。后者是養老制度改革對象。第一類事業單位要與國家機關合并，他們對改革雙手贊成；第二類擬通過改制成為企業，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業模式納入養老保險序列，在養老保險改革方面爭議不大，但對自己要被直接改成企業的做法，反應激烈。很多列入轉制計劃的事業單位人員，紛紛打報告要求回到公務員系統工作。這是第一重阻力。

　　第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業單位內，掀起了一股提前退休潮。

　　華南農業大學一位已退休的教師告訴本刊記者，當時有教師測算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請提前退休，退休金則可能只有1600元/月左右。

　　按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅持正常工作的，經報同級政府人事部門批準亦可辦理提前退休手續。對這部分職工，可按“老人老辦法”實行退休養老待遇。

　　據廣東當地媒體報道，2008年12月20日前后，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，“不少符合條件的高校教授打算先退休，然后等著學校返聘自己”。

　　廣東省社保系統一位官員稱：“當時提出要退休的大概有上千人，嚴重影響了高校的教學秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認為公務員不改，只改事業單位，不公平。”

　　在改革方案執行者眼中，還有第三重阻力，就是財政支付難題。

　　上述廣東省人力資源和社會保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業單位人群一下子進入社保，財政必須按其工齡為其補繳工資額28%的養老保險費。“當時勞動、人事及財政部門坐在一起測算了一下，就算每個職工平均補繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年”。

　　如果再算上按工資額的16%繳納職業年金，“那更是不得了，沒人敢提”。

　　據悉，2009年廣東省財政對社保養老基金補助3.3億元，壓力原本已相當巨大。

　　“各部門一看情況這么復雜，改革對象都鬧得這么厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動了。”這位官員說。就這樣，廣東的事業單位分類改革辦法不了了之，養老制度改革方案也隨之擱淺。

　　作為最早啟動改革的省份，廣東的經歷被其他省(市)視為教訓。據本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出臺相關改革方案；山西正在進行事業單位分類改革的前期工作，目前已撤并事業單位74個，核減事業編制2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項編制72名，核減處級領導職數182名。但是，山西的改革能進行到何種程度，業界并不看好。

　　制度結構之弊

　　在微觀層面，申曙光認為，改革之所以停滯，在技術層面的原因，是未對相關人員關心的一些基本問題作出安排。

　　比如，改革最初提出，原則上不降低事業單位人員養老待遇，但改革選擇的是企業養老保險模式，“稍一核算就知道，這無法保證待遇不降低。為彌補這一問題，方案提出要設立職業年金，但沒有給出發展職業年金的意見與方案”。

　　申曙光還說，方案未明確國家、地方政府和單位在社會統籌繳費方面的分擔比例和責任；作為二次分配的均衡器，這一制度安排也沒有解決公平分配問題。

　　楊燕綏提出，中國的養老金制度本身就需要動大手術。“現有養老保險制度是碎片化的，按身份劃分的，不同群體適用不同的保障制度——公務員、事業單位退休后可以體面生活；工人只能說餓不死；農民、城市居民，政府過去完全不管，現在管一點點。這不僅違背了公平原則，也違背了保障原則”。

　　上海社科院研究員左學金表示，這種碎片化也限制了不同性質單位之間的勞動力流動，不利于社會效率的提高。

　　楊燕綏還提出，事業單位改革所參照的企業模式，原本不是個好模式。

　　據悉，當前中國企業按職工基本工資的28%繳納養老保險，其繳費幅度在181個國家中排名第一，是北歐五國的3倍，是G7國家的2.8倍，是東亞鄰國和鄰近地區的4.6倍。如此高的費率，換來的卻是極低的保障水平。據人力資源和社會保障部公布的數字，2009年全國企業退休人員月人均養老金僅1200元。

　　北京一位研究社保問題的學者向本刊披露，由于財政預算不足，中國養老保險制度改革以來一直入不敷出，“國家給企業定了一個較高的費率，以此支付退休人員的養老金。但是退休人員越來越多，加上提前退休和退休年齡過早，企業繳納的20%費率仍然不夠，最后社保基金不得不將個人賬戶里的錢也挪用了，這就給將來的老齡化帶來更大的災難，是一個走不下去的制度”。

　　這位學者說，這項缺陷極多的制度盡管已逐步被企業人員接受，卻無法得到事業單位人員的認可。2009年全國“兩會”期間，70余名全國政協委員聯名反對這項改革。

　　楊燕綏提出，中國需要用20年到30年，通過加大投入，改革現有結構，保證所有居民達到退休年齡后都有飯吃，這是政府的責任。然后建立個人賬戶，讓有能力、貢獻也比較大的人，根據個人情況存一些養老金，使老年的生活更體面。“這樣不管公務員、農村居民、城市居民到晚年都能老有所依”。