《新世紀》-財新網消息 如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，更不至于變相增加民間稅費負擔，政府的轉型是關鍵

    “十二五”規劃建議開明宗義，以轉變經濟發展方式為主線，而最終都須達至保障和改善民生這一落腳點，因而，它堪稱中國首部“民生規劃”。

    規劃建議稿專門設置一節，闡述“加強社會建設，建立健全公共服務體系”。對促進就業、調整收入分配、健全社會保障體系、醫療衛生改革提出了原則和方向。

    此外，作為保障擴大內需戰略的重要舉措，建議提出“建立擴大消費需求的長效機制”，其重點，一是提高中低居民收入，增強居民的消費能力；二是形成良好的居民消費預期，即要增加政府支出用于改善民生和社會事業比重，擴大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務體系。

    與以往相比，“十二五”規劃建議對民生目標提出了全面要求，但這也意味著未來五年，政府需要拿出更多“真金白銀”，去促進就業、擴大消費和改善民生。

    然而，允諾容易落實難，實現以上美好愿景，現實問題是，錢從何來？

    “擴大責任”與“降低收入”矛盾

    2010年，中國GDP增長高出10%在望，“十一五”GDP年均增長將達10.9%。同期，中國財政一般預算收入年均增長將超20%，年均增加9500億元左右，接近1998年的全國財政收入。

    基于有財力高增的保障，“十一五”政府“保民生”的基調逐年加強，多項改善民生的舉措得以啟動。比如，自2005年起在城市連續五年提高企業退休人員基本養老金；2007年開始建立農村居民最低生活保障制度和城鎮居民基本醫療保險制度；2009年在全國開展新型農村社會養老保險試點。

    過去五年，伴隨民生的改善，財政收入也以高出GDP近2倍的增速飆漲。而政府性收費和基金、土地收入等多以更高速度增長，導致全口徑的政府收入增幅超過一般預算收入，政府財力可謂異常豐裕。其直接結果是，政府收入占GDP的比重逐年提高。

    雖因口徑等因素所獲結果略有差異，但相關研究都表明，目前中國政府收入占GDP的比重已經超過30%。

    中國社科院財貿經濟研究所所長高培勇主持的課題組，以及中央黨校研究室副主任周天勇的測算分別顯示，2009年中國政府收入占GDP的比重為32.2%和34.06%。之前，由北京大學-林肯研究院滿燕云教授負責的課題組，計算得出2007年中國政府收入占GDP比重就已達到32.28%。

    那么，未來要落實“十二五”的民生大單，是否意味著政府收入規模將達到更高水平？

    “這是一個非常重要的宏觀經濟和公共政策問題，因為這一指標的高低會直接影響到民間投資、消費激勵以及企業和居民負擔問題。”滿燕云說。

    周天勇認為，從發展中國家來看，政府實際全部收入占GDP的比重過高，會對創業、投資和就業帶來不利影響。他說，“在中國還沒有進入發達國家行列之前，應法定政府收入比例不超GDP 30%。”

    中國人民大學教授陳共認為，“十二五”期間，應該著力提高政府預算內收入、尤其是稅收收入占GDP的比重。同時降低預算外收入所占比重，尤其是要清理亂收費。應控制政府收入增速，但不能降低政府收入的總體規模。

    中國社科院財貿所的研究認為，“十二五”期間，中國全口徑的政府收入占GDP的比重受土地出讓金的影響，大約會在31%-33%之間波動。

    如果降低政府收入占GDP比重的想法不現實，那么，另一須考慮的因素是，是否可以將政府支出更多地轉向民生方向？

    現實中，“十二五”面臨經濟放緩、結構轉型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。

    隨著中國上升為世界第二大經濟體，經濟體量擴大，加之強調轉變發展方式，今后經濟增速可能稍有減緩。這樣，以往推動政府收入高增的源動力開始減弱。

    國家稅務總局原副局長許善達負責的課題組研究認為，“十二五”中國稅收收入增速會略高于GDP增速，但難以維持以往的超高速增長勢頭。除了經濟減速，“征管空間”改善余地不大。按有關機構的預測，“十二五”期間中國不變價GDP增速將在8%-9%之間，名義增速將在10%左右。由此，“十二五”時期稅收收入增幅將在10%-15%之間。

    2000年-2009年，財政社會保障支出年均增長19.6%，預算內教育經費支出年均增長20.8%，預算安排的醫療衛生支出年均增長25.4%。盡管如此，民生支出占全部財政支出的比重依然較低，上述三類支出占全部財政支出的比重分別約為10%、15%和6%。

    可見，雖然近幾年財政民生支出呈“高增長”，但沒有改變上述“低比重”的格局。中央“十二五”規劃建議提出，“要增加政府支出用于改善民生和社會事業比重。”

    而如何實現民生支出比重的增加，一個選擇是調整政府支出結構，將更多的錢用于民生支出。公眾和學者常聚焦于兩個途徑：壓縮政府行政性經費支出，及減少政府在建設方面的支出。但這兩個方面恰是困擾中國經濟社會發展的頑疾，預算分配的“政府自肥”模式成為行政費用居高不下的根源，以經濟增長為綱的政府業績考核機制，則不斷激勵地方政府大搞建設。

    行政經費壓縮難

    “壓縮政府行政支出，這個很難。”清華大學經濟管理學院教授白重恩對本刊記者說。如何實現？減公務員工資不可能，減人員也不可能。

    財政部科研所所長賈康對此也不樂觀。他認為，從歷史經驗來看，壓縮政府行政費用，短期內會取得一點成績，過后又會反彈，經常是在壓縮之后幾年又以更快的速度增長。

    上述看法在實踐中得以印證。2008年因汶川地震，國務院要求中央國家機關一律壓縮當年公用經費5%，節省的資金專項用于抗震救災。經努力，此舉節約資金15.45億元，僅占當年中央政府本級支出的0.1%。

    2009年，中央政府壓縮出國（境）、車輛購置及公務接待三項費用支出，但財政部門并沒有公布最終執行結果。2010年政府再次強調，繼續控制這三項費用，但尷尬的是，即便是政府部門也不掌握行政經費的總體數據。

    2007年中國財政預算開始采用新科目體系，行政費支出分散在諸如一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術等功能分類中。若要掌握政府行政費用，需要從這些分類中，分離匯總出政府執行以上職能時自身的花費。

    預算新科目改革正在推進中，目前預算編制僅到類、款層級，沒有細化到項、目，財政部門也難以匯總出行政費用的總體數額。壓縮行政費支出，只得要求各預算執行單位自行上報壓縮前后的數額。這樣的狀況，壓縮行政費易演變成數字游戲。

    正因如此，在今年3月全國“兩會”上，全國人大財經委在預算審查結果報告中提出要求，2011年提交的政府預算，要向全國人大報告基本建設、行政經費等社會關注的項目支出情況。

    對2007年預算科目改革前的政府行政費用情況，學者及政府部門的研究結果表明，到2006年，中國政府行政費占財政支出的比重已超過18%。而國際上多數國家的比重多為10%左右。

    根據財政部綜合司研究報告，1978年以來，中國行政管理費增速總體快于財政支出的增速，占財政支出的比重總體呈上升趨勢。1978年-2006年，中國行政管理費支出年均增長19.3%，明顯高于同期財政支出13.7%和GDP(現價)15.6%的年均增速；行政管理費支出占財政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。

    “目前，行政費用占財政支出的比重大概在20％左右，這是從來沒有過的。”中國社科院榮譽學部委員何振一說，建國前30年，也總說行政經費高了，那最多時也就百分之十幾，一般不到10%。“喊了多少年，行政性經費還是減不下來啊！”

    近兩年，中央政府壓縮行政經費的舉措，主要集中在出國（境）、會議、公車購置及運行和公務接待費用。對此要求，許多政府部門采取了轉嫁費用的辦法，比如，一些中央機關官員借用地方駐京辦車輛，一些政府會議和公共接待由企業買單等。這樣的結果是政府實際的行政費并沒有降低。

    “目前，政府行政性費用比重的確過高，但壓縮難度很大。”陳共建議，可以采取行政費用零增長的辦法，這樣連續堅持幾年，逐步降低其行政費用占政府支出的比重。

    但全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，行政費用還是有很大的壓縮空間，應該在目前的水平上削減15％-20％。他建議，可以按不同地區和部門逐項分解，把降低行政成本確定為約束性指標。

    遲福林研究發現，從1978年到2006年，財政支出中用于行政管理的費用增長了143倍，其占財政總支出的比重，從1978年的4.71％上升到2006年的18.73％，這遠高于一般國家的比例。

    賈康建議，也可以提高政府行政效率和公共服務的效率，加快推進績效預算是一個很好的途徑。

    對于未來行政成本如何降低，在中央“十二五”規劃建議中，著力點則放在了“優化政府結構、行政層級、職能責任。”具體措施是“推進大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”。

    專家認為，目前省直接管理縣（市）僅停留在財政層面，“十二五”規劃建議中，將其擴大到行政體制層面，其核心是提高政府行政效率，增強基層政府財力，進而提高他們提供公共服務的能力。和強行壓縮行政費用相比，通過優化政府結構和層級，提高其工作效率所面臨的阻力要小很多。

    但是，要順利推進行政層級扁平化的改革，長期可縮減政府規模，相應降低行政支出。而短期內，行政人員和行政經費不但難以壓縮，很有可能上升。可見，“十二五”期間，難以通過縮減行政費為民生支出獲得新增資金。

    “十二五”開局之年，恰好“4萬億”政府投資計劃到期。政府能否就此抽身，調轉方向將財力投向民生？

    建設資金壓力

    “應該減少政府的經濟建設支出，將更多的錢用于民生。”白重恩認為，“十二五”期間，建設性項目應該交給市場去做，比如修公路，為什么不讓企業去修呢？

    中國用在經濟事務上的財政支出，2008年已達到21.2%，占財政支出的比重最高，遠遠高于發達工業國家5%－10%的水平。這兩年應對國際金融危機，政府的經濟事務支出比重有增無減。

    白重恩認為，中國財政支出規模相對于目前的人均收入水平來說并不算低。其中經濟建設支出占五分之一，而用于醫療衛生、社會保障的支出僅占四分之一，用于民生項目的財政支出需有較大提高，而經濟建設支出所占比例可以保持在目前水平或者降低，并且需要調整方向。

    雖然“4萬億”刺激計劃在今年底結束，但短期難以收縮建設性支出。何振一認為，刺激計劃的后續收尾，依然需要大量資金，正在進行的工程，半拉子停下來損失更大。不僅是中央投資項目，地方政府通過平臺公司啟動的建設項目也需要大量后續資金。控制建設支出方面，只能是把預期要做的停下來，已開工的投資減不下來。

    此外，“十二五”規劃建議提出要“積極穩妥推進城鎮化”，何振一認為，城鎮化過程中，對公共基礎設施的需求反而增加，比如城市建設、交通、環保等，“攤子已經擺開了，開銷也大了，把哪個壓下來都難”。

    中國發展研究基金會研究報告認為，按照城市化率年均提高1個百分點估算，城市人口占總人口的比例在2012年將突破50%。要容納不斷新增的城市常住人口，并使其中的一部分人在城市定居下來，基礎設施投資占當年GDP的比重將保持在3%以上。

    另一個必須面臨的現實是，地方政府的償債壓力將在“十二五”期間逐步顯現。這兩年政府發行赤字2萬億元，地方政府投融資平臺債務規模飆漲，僅銀行信貸資金就近8萬億元。陳共認為，雖然政府出臺了對融資平臺債務的分類和清理規定，難以撇清其中隱含的政府債性質。

    “如果考慮舉債投資，政府經濟支出的比重就更高。”陳共說，很難搞清楚平臺公司債是企業債還是政府債。下一步，應該讓地方政府發債合法化，規范地方債，讓地方財政債務能夠持續。

    而地方官員可能這樣認為，今天鋪攤子，正是為了解決以后的民生保障問題。可見，如何從存量調整政府支出結構，為民生支出籌集充足的財力，對政府而言是極大的挑戰。

    開辟新財源

    面對中央開出的民生大單，地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。

    “現在是中央請客，我們埋單。”西部某省財政廳預算處處長稱，這幾年中央保民生政策不斷加碼，但很多需要地方拿錢來落實，而地方財政收入增長受限制，沒法兌現這些政策，地方政府只好欠賬，結果是中央出臺的改善民生政策越多、力度越大，地方的民生欠賬也越多，成為近幾年來地方新增債務的重要來源。

    有些民生支出是一次性的，而多數民生支出一旦設立或提高，需要政府有足夠財力保障長期供給，如提高教師工資、退休人員工資、社會保障水平等。

    對地方政府的難處或困境，中央政府主要是通過轉移支付來緩解。“十二五”期間，提高地方政府自有財力將成為解決問題的另一途徑。

    “十二五”規劃建議中，“促進就業、健全社會保障體系”等表述，無不讓公眾歡呼雀躍。但是，欣喜過后，公眾或許不得不面對這樣的現實，伴隨民生的改善，政府稅收的增加將先期而至。

    首先，延遲近四年的資源稅改革，于今年6月啟動，首先在新疆對原油、天然氣開始按5%的稅率從價計征，下一步將擴展到煤炭等其他礦產資源，改革范圍也將擴大到全國，資源稅征稅品種也將逐步增加。改革的結果是資源稅稅負水平將大幅提高。

    10月底，國務院提請全國人大常委會審議車船稅法，擴大了車船稅征稅范圍，總體提高了車船稅稅負水平。盡管車船稅與屬于中央稅種的車輛購置稅、消費稅中的輪胎、汽車、成品油稅目交叉重復，但作為地方稅種，2009年車船稅收入僅為186.5億元，具有較大增長潛力。作為首部提請人大立法地方稅種，借立法契機，中央為地方政府增加財源的用意凸顯。

    規劃建議所提“合理調整消費稅范圍和稅率結構”的改革，消費稅征稅范圍有望擴大，更多的奢侈品可能被納入征稅范圍，對不鼓勵消費或可能導致環境污染的商品的稅負有望提高。

    另一重大的增稅改革，就是準備了六年之久的房地產稅，“十二五”必將登臺亮相，對居民非經營性房產開始征稅，被賦予完善分稅制的重任。它也可望為地方政府提供穩定財力，借此提高地方政府提供公共服務能力。此外，“十二五”規劃建議提出開征環境保護稅，也有望成為地方政府的新財源。

    一項可能帶來減稅的改革，是“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”，其改革目的是解決生產經營活動中，營業稅不能抵扣，導致服務業稅負相對過高的問題。但此項改革涉及中央地方收入的調整，難度較大，可能仍會走漸進改革的路徑。

    “十一五”期間稅制改革的特點是有增有減，但總體減稅，中央稅收減少較多。“十二五”期間的稅制改革，依然會延續有增有減的結構性特點，但改革的整體結果可能是增稅，主要是地方政府收入增加，以滿足地方政府越來越大的民生支出。

    由此可見，社會公眾翹首渴盼的減稅，極可能在“十二五”落空。對此，陳共認為，目前稅收收入占政府收入的比重過低，2009年僅為17.5%，應提高稅收收入占政府收入的比重，政府收入保持一定規模。“應該清理不合理的政府收費，而不是減稅。”

    如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，通過增加稅收落實承諾是手段之一，但這不應是全部。根本出路還需推動改革，推進政府轉變職能、壓縮政府經濟建設支出，削減行政費用、提高行政效率等，只有采取綜合改革措施，改善民生才不會停留在規劃文件上。（王長勇）