據中國證劵報消息 2010年中央和地方預算草案首次將國有土地使用權出讓收入納入預算，并安排繼續發行2000億元地方債。這兩項針對地方財政的舉措，透露出中央政府對當前地方普遍存在的“土地財政”風險的關注。

　　“賣地收入”陽光化

    從2010年開始，除公共財政收支預算外，國務院還向全國人大報告政府性基金預算、中央國有資本經營預算，并試編社會保險基金預算。其中，地方政府性基金預算的首次公之于眾，將地方政府普遍依賴的“賣地收入”曝露于陽光之下。

    中國社科院財政與貿易研究所研究員楊志勇認為，2009年地方政府非稅收入的大幅增長對完成財政“保八”目標作用舉足輕重。而非稅收入的主力軍即為地方政府的國有土地使用權出讓收入。

    國有土地使用權出讓收入主要包括國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入和新增建設用地有償使用費收入。在此之前，國有土地使用權出讓收入作為地方政府性基金，長期游離于政府預算之外，使得地方政府對“賣地收入”支配始終得不到應有的監督。

    根據最新提交的預算報告，預計2010年地方政府性基金本級收入16150億元，增長2%，其中國有土地使用權出讓收入達13655.17億元，占全國財政收入預算安排7.39萬億元的18.5%，占地方財政收入預算6.65萬億元的20.5%。

    三星經濟研究院宏觀研究員李牧群認為，占地方政府五分之一的收入長期得不到人大監督，是對當前財政預算制度的巨大挑戰，也為地方財政埋下了風險。

　　地方負債顯性化

    根據地方政府性基金有關規定，“賣地收入”的主要支出方向為征地拆遷補償、土地開發。根據預算報告，預計2010年地方政府性基金支出17310.08億元，增長21.1%，其中用國有土地使用權出讓收入安排的征地拆遷補償、土地開發等支出14214.12億元。

    “賣地收入”除了上述用途外，另一個重要作用是為各級政府的融資平臺提供隱形擔保。

    據統計，由于地方融資平臺而造成的各級地方政府隱形負債已達5萬億元。地方政府隱形負債過多所導致的財政風險、金融風險、投資過熱和社會風險等隱患不容忽視。為了有序化解這種風險，并為地方建設籌集必需的資金，2009年財政部代發2000億元地方債。2010年財政預算中，地方財政收支差額2000億元，繼續由財政部代理地方發行債券彌補，并列入省級預算管理。可以看出，地方政府的負債正通過地方債逐步顯性化，其直接影響就是減輕了地方政府對地方融資平臺和銀行信貸資金的依賴。

    全國政協委員、財政部財科所所長賈康認為，發行地方債有利于地方政府在分級預算運行中應對短期內公共建設等方面的高額支出，把支出高峰平滑地分攤到較長時段中，并借力于社會資金和市場機制發揮提供準公共產品的職能，有效彌補地方財政收入的不足。

    銀行之所以敢于將資金貸給這些地方融資平臺，所憑借的無非是地方政府“賣地收入”所給予的隱形擔保。而一旦地方政府的財政支出不再依賴于地方融資平臺，那么“土地財政”也就難以維系。

    當然，2009年地方債的發行和交易也面臨一些尷尬。比如，市場申購不踴躍，二級市場破發，交投比較清淡等。安信證券王昌俊認為，這是由于地方債市場規模太小引起的。2010年繼續發行地方債，對于地方債市場來說是個好消息。

    新華財經評級總監陳松興認為，只有將地方債市場做大，解決增量問題，才有希望將存量的“隱形負債”納入到相對透明的地方債發行體系中來，重新搭建中國的公債結構。

                                                             （朱宇）