《新世紀(jì)》-財(cái)新網(wǎng)消息 如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，更不至于變相增加民間稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，政府的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵

    “十二五”規(guī)劃建議開明宗義，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，而最終都須達(dá)至保障和改善民生這一落腳點(diǎn)，因而，它堪稱中國首部“民生規(guī)劃”。

    規(guī)劃建議稿專門設(shè)置一節(jié)，闡述“加強(qiáng)社會建設(shè)，建立健全公共服務(wù)體系”。對促進(jìn)就業(yè)、調(diào)整收入分配、健全社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生改革提出了原則和方向。

    此外，作為保障擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要舉措，建議提出“建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長效機(jī)制”，其重點(diǎn)，一是提高中低居民收入，增強(qiáng)居民的消費(fèi)能力；二是形成良好的居民消費(fèi)預(yù)期，即要增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)比重，擴(kuò)大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務(wù)體系。

    與以往相比，“十二五”規(guī)劃建議對民生目標(biāo)提出了全面要求，但這也意味著未來五年，政府需要拿出更多“真金白銀”，去促進(jìn)就業(yè)、擴(kuò)大消費(fèi)和改善民生。

    然而，允諾容易落實(shí)難，實(shí)現(xiàn)以上美好愿景，現(xiàn)實(shí)問題是，錢從何來？

    “擴(kuò)大責(zé)任”與“降低收入”矛盾

    2010年，中國GDP增長高出10%在望，“十一五”GDP年均增長將達(dá)10.9%。同期，中國財(cái)政一般預(yù)算收入年均增長將超20%，年均增加9500億元左右，接近1998年的全國財(cái)政收入。

    基于有財(cái)力高增的保障，“十一五”政府“保民生”的基調(diào)逐年加強(qiáng)，多項(xiàng)改善民生的舉措得以啟動。比如，自2005年起在城市連續(xù)五年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金；2007年開始建立農(nóng)村居民最低生活保障制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度；2009年在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。

    過去五年，伴隨民生的改善，財(cái)政收入也以高出GDP近2倍的增速飆漲。而政府性收費(fèi)和基金、土地收入等多以更高速度增長，導(dǎo)致全口徑的政府收入增幅超過一般預(yù)算收入，政府財(cái)力可謂異常豐裕。其直接結(jié)果是，政府收入占GDP的比重逐年提高。

    雖因口徑等因素所獲結(jié)果略有差異，但相關(guān)研究都表明，目前中國政府收入占GDP的比重已經(jīng)超過30%。

    中國社科院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇主持的課題組，以及中央黨校研究室副主任周天勇的測算分別顯示，2009年中國政府收入占GDP的比重為32.2%和34.06%。之前，由北京大學(xué)-林肯研究院滿燕云教授負(fù)責(zé)的課題組，計(jì)算得出2007年中國政府收入占GDP比重就已達(dá)到32.28%。

    那么，未來要落實(shí)“十二五”的民生大單，是否意味著政府收入規(guī)模將達(dá)到更高水平？

    “這是一個非常重要的宏觀經(jīng)濟(jì)和公共政策問題，因?yàn)檫@一指標(biāo)的高低會直接影響到民間投資、消費(fèi)激勵以及企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)問題。”滿燕云說。

    周天勇認(rèn)為，從發(fā)展中國家來看，政府實(shí)際全部收入占GDP的比重過高，會對創(chuàng)業(yè)、投資和就業(yè)帶來不利影響。他說，“在中國還沒有進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列之前，應(yīng)法定政府收入比例不超GDP 30%。”

    中國人民大學(xué)教授陳共認(rèn)為，“十二五”期間，應(yīng)該著力提高政府預(yù)算內(nèi)收入、尤其是稅收收入占GDP的比重。同時降低預(yù)算外收入所占比重，尤其是要清理亂收費(fèi)。應(yīng)控制政府收入增速，但不能降低政府收入的總體規(guī)模。

    中國社科院財(cái)貿(mào)所的研究認(rèn)為，“十二五”期間，中國全口徑的政府收入占GDP的比重受土地出讓金的影響，大約會在31%-33%之間波動。

    如果降低政府收入占GDP比重的想法不現(xiàn)實(shí)，那么，另一須考慮的因素是，是否可以將政府支出更多地轉(zhuǎn)向民生方向？

    現(xiàn)實(shí)中，“十二五”面臨經(jīng)濟(jì)放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。

    隨著中國上升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)體量擴(kuò)大，加之強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，今后經(jīng)濟(jì)增速可能稍有減緩。這樣，以往推動政府收入高增的源動力開始減弱。

    國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)負(fù)責(zé)的課題組研究認(rèn)為，“十二五”中國稅收收入增速會略高于GDP增速，但難以維持以往的超高速增長勢頭。除了經(jīng)濟(jì)減速，“征管空間”改善余地不大。按有關(guān)機(jī)構(gòu)的預(yù)測，“十二五”期間中國不變價GDP增速將在8%-9%之間，名義增速將在10%左右。由此，“十二五”時期稅收收入增幅將在10%-15%之間。

    2000年-2009年，財(cái)政社會保障支出年均增長19.6%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出年均增長20.8%，預(yù)算安排的醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長25.4%。盡管如此，民生支出占全部財(cái)政支出的比重依然較低，上述三類支出占全部財(cái)政支出的比重分別約為10%、15%和6%。

    可見，雖然近幾年財(cái)政民生支出呈“高增長”，但沒有改變上述“低比重”的格局。中央“十二五”規(guī)劃建議提出，“要增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)比重。”

    而如何實(shí)現(xiàn)民生支出比重的增加，一個選擇是調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，將更多的錢用于民生支出。公眾和學(xué)者常聚焦于兩個途徑：壓縮政府行政性經(jīng)費(fèi)支出，及減少政府在建設(shè)方面的支出。但這兩個方面恰是困擾中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的頑疾，預(yù)算分配的“政府自肥”模式成為行政費(fèi)用居高不下的根源，以經(jīng)濟(jì)增長為綱的政府業(yè)績考核機(jī)制，則不斷激勵地方政府大搞建設(shè)。

    行政經(jīng)費(fèi)壓縮難

    “壓縮政府行政支出，這個很難。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩對本刊記者說。如何實(shí)現(xiàn)？減公務(wù)員工資不可能，減人員也不可能。

    財(cái)政部科研所所長賈康對此也不樂觀。他認(rèn)為，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，壓縮政府行政費(fèi)用，短期內(nèi)會取得一點(diǎn)成績，過后又會反彈，經(jīng)常是在壓縮之后幾年又以更快的速度增長。

    上述看法在實(shí)踐中得以印證。2008年因汶川地震，國務(wù)院要求中央國家機(jī)關(guān)一律壓縮當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)5%，節(jié)省的資金專項(xiàng)用于抗震救災(zāi)。經(jīng)努力，此舉節(jié)約資金15.45億元，僅占當(dāng)年中央政府本級支出的0.1%。

    2009年，中央政府壓縮出國（境）、車輛購置及公務(wù)接待三項(xiàng)費(fèi)用支出，但財(cái)政部門并沒有公布最終執(zhí)行結(jié)果。2010年政府再次強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)控制這三項(xiàng)費(fèi)用，但尷尬的是，即便是政府部門也不掌握行政經(jīng)費(fèi)的總體數(shù)據(jù)。

    2007年中國財(cái)政預(yù)算開始采用新科目體系，行政費(fèi)支出分散在諸如一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)等功能分類中。若要掌握政府行政費(fèi)用，需要從這些分類中，分離匯總出政府執(zhí)行以上職能時自身的花費(fèi)。

    預(yù)算新科目改革正在推進(jìn)中，目前預(yù)算編制僅到類、款層級，沒有細(xì)化到項(xiàng)、目，財(cái)政部門也難以匯總出行政費(fèi)用的總體數(shù)額。壓縮行政費(fèi)支出，只得要求各預(yù)算執(zhí)行單位自行上報(bào)壓縮前后的數(shù)額。這樣的狀況，壓縮行政費(fèi)易演變成數(shù)字游戲。

    正因如此，在今年3月全國“兩會”上，全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中提出要求，2011年提交的政府預(yù)算，要向全國人大報(bào)告基本建設(shè)、行政經(jīng)費(fèi)等社會關(guān)注的項(xiàng)目支出情況。

    對2007年預(yù)算科目改革前的政府行政費(fèi)用情況，學(xué)者及政府部門的研究結(jié)果表明，到2006年，中國政府行政費(fèi)占財(cái)政支出的比重已超過18%。而國際上多數(shù)國家的比重多為10%左右。

    根據(jù)財(cái)政部綜合司研究報(bào)告，1978年以來，中國行政管理費(fèi)增速總體快于財(cái)政支出的增速，占財(cái)政支出的比重總體呈上升趨勢。1978年-2006年，中國行政管理費(fèi)支出年均增長19.3%，明顯高于同期財(cái)政支出13.7%和GDP(現(xiàn)價)15.6%的年均增速；行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。

    “目前，行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比重大概在20％左右，這是從來沒有過的。”中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員何振一說，建國前30年，也總說行政經(jīng)費(fèi)高了，那最多時也就百分之十幾，一般不到10%。“喊了多少年，行政性經(jīng)費(fèi)還是減不下來啊！”

    近兩年，中央政府壓縮行政經(jīng)費(fèi)的舉措，主要集中在出國（境）、會議、公車購置及運(yùn)行和公務(wù)接待費(fèi)用。對此要求，許多政府部門采取了轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的辦法，比如，一些中央機(jī)關(guān)官員借用地方駐京辦車輛，一些政府會議和公共接待由企業(yè)買單等。這樣的結(jié)果是政府實(shí)際的行政費(fèi)并沒有降低。

    “目前，政府行政性費(fèi)用比重的確過高，但壓縮難度很大。”陳共建議，可以采取行政費(fèi)用零增長的辦法，這樣連續(xù)堅(jiān)持幾年，逐步降低其行政費(fèi)用占政府支出的比重。

    但全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，行政費(fèi)用還是有很大的壓縮空間，應(yīng)該在目前的水平上削減15％-20％。他建議，可以按不同地區(qū)和部門逐項(xiàng)分解，把降低行政成本確定為約束性指標(biāo)。

    遲福林研究發(fā)現(xiàn)，從1978年到2006年，財(cái)政支出中用于行政管理的費(fèi)用增長了143倍，其占財(cái)政總支出的比重，從1978年的4.71％上升到2006年的18.73％，這遠(yuǎn)高于一般國家的比例。

    賈康建議，也可以提高政府行政效率和公共服務(wù)的效率，加快推進(jìn)績效預(yù)算是一個很好的途徑。

    對于未來行政成本如何降低，在中央“十二五”規(guī)劃建議中，著力點(diǎn)則放在了“優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任。”具體措施是“推進(jìn)大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”。

    專家認(rèn)為，目前省直接管理縣（市）僅停留在財(cái)政層面，“十二五”規(guī)劃建議中，將其擴(kuò)大到行政體制層面，其核心是提高政府行政效率，增強(qiáng)基層政府財(cái)力，進(jìn)而提高他們提供公共服務(wù)的能力。和強(qiáng)行壓縮行政費(fèi)用相比，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和層級，提高其工作效率所面臨的阻力要小很多。

    但是，要順利推進(jìn)行政層級扁平化的改革，長期可縮減政府規(guī)模，相應(yīng)降低行政支出。而短期內(nèi)，行政人員和行政經(jīng)費(fèi)不但難以壓縮，很有可能上升。可見，“十二五”期間，難以通過縮減行政費(fèi)為民生支出獲得新增資金。

    “十二五”開局之年，恰好“4萬億”政府投資計(jì)劃到期。政府能否就此抽身，調(diào)轉(zhuǎn)方向?qū)⒇?cái)力投向民生？

    建設(shè)資金壓力

    “應(yīng)該減少政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，將更多的錢用于民生。”白重恩認(rèn)為，“十二五”期間，建設(shè)性項(xiàng)目應(yīng)該交給市場去做，比如修公路，為什么不讓企業(yè)去修呢？

    中國用在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的財(cái)政支出，2008年已達(dá)到21.2%，占財(cái)政支出的比重最高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)工業(yè)國家5%－10%的水平。這兩年應(yīng)對國際金融危機(jī)，政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比重有增無減。

    白重恩認(rèn)為，中國財(cái)政支出規(guī)模相對于目前的人均收入水平來說并不算低。其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占五分之一，而用于醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障的支出僅占四分之一，用于民生項(xiàng)目的財(cái)政支出需有較大提高，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比例可以保持在目前水平或者降低，并且需要調(diào)整方向。

    雖然“4萬億”刺激計(jì)劃在今年底結(jié)束，但短期難以收縮建設(shè)性支出。何振一認(rèn)為，刺激計(jì)劃的后續(xù)收尾，依然需要大量資金，正在進(jìn)行的工程，半拉子停下來損失更大。不僅是中央投資項(xiàng)目，地方政府通過平臺公司啟動的建設(shè)項(xiàng)目也需要大量后續(xù)資金。控制建設(shè)支出方面，只能是把預(yù)期要做的停下來，已開工的投資減不下來。

    此外，“十二五”規(guī)劃建議提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，何振一認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程中，對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求反而增加，比如城市建設(shè)、交通、環(huán)保等，“攤子已經(jīng)擺開了，開銷也大了，把哪個壓下來都難”。

    中國發(fā)展研究基金會研究報(bào)告認(rèn)為，按照城市化率年均提高1個百分點(diǎn)估算，城市人口占總?cè)丝诘谋壤��?012年將突破50%。要容納不斷新增的城市常住人口，并使其中的一部分人在城市定居下來，基礎(chǔ)設(shè)施投資占當(dāng)年GDP的比重將保持在3%以上。

    另一個必須面臨的現(xiàn)實(shí)是，地方政府的償債壓力將在“十二五”期間逐步顯現(xiàn)。這兩年政府發(fā)行赤字2萬億元，地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模飆漲，僅銀行信貸資金就近8萬億元。陳共認(rèn)為，雖然政府出臺了對融資平臺債務(wù)的分類和清理規(guī)定，難以撇清其中隱含的政府債性質(zhì)。

    “如果考慮舉債投資，政府經(jīng)濟(jì)支出的比重就更高。”陳共說，很難搞清楚平臺公司債是企業(yè)債還是政府債。下一步，應(yīng)該讓地方政府發(fā)債合法化，規(guī)范地方債，讓地方財(cái)政債務(wù)能夠持續(xù)。

    而地方官員可能這樣認(rèn)為，今天鋪攤子，正是為了解決以后的民生保障問題。可見，如何從存量調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，為民生支出籌集充足的財(cái)力，對政府而言是極大的挑戰(zhàn)。

    開辟新財(cái)源

    面對中央開出的民生大單，地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。

    “現(xiàn)在是中央請客，我們埋單。”西部某省財(cái)政廳預(yù)算處處長稱，這幾年中央保民生政策不斷加碼，但很多需要地方拿錢來落實(shí)，而地方財(cái)政收入增長受限制，沒法兌現(xiàn)這些政策，地方政府只好欠賬，結(jié)果是中央出臺的改善民生政策越多、力度越大，地方的民生欠賬也越多，成為近幾年來地方新增債務(wù)的重要來源。

    有些民生支出是一次性的，而多數(shù)民生支出一旦設(shè)立或提高，需要政府有足夠財(cái)力保障長期供給，如提高教師工資、退休人員工資、社會保障水平等。

    對地方政府的難處或困境，中央政府主要是通過轉(zhuǎn)移支付來緩解。“十二五”期間，提高地方政府自有財(cái)力將成為解決問題的另一途徑。

    “十二五”規(guī)劃建議中，“促進(jìn)就業(yè)、健全社會保障體系”等表述，無不讓公眾歡呼雀躍。但是，欣喜過后，公眾或許不得不面對這樣的現(xiàn)實(shí)，伴隨民生的改善，政府稅收的增加將先期而至。

    首先，延遲近四年的資源稅改革，于今年6月啟動，首先在新疆對原油、天然氣開始按5%的稅率從價計(jì)征，下一步將擴(kuò)展到煤炭等其他礦產(chǎn)資源，改革范圍也將擴(kuò)大到全國，資源稅征稅品種也將逐步增加。改革的結(jié)果是資源稅稅負(fù)水平將大幅提高。

    10月底，國務(wù)院提請全國人大常委會審議車船稅法，擴(kuò)大了車船稅征稅范圍，總體提高了車船稅稅負(fù)水平。盡管車船稅與屬于中央稅種的車輛購置稅、消費(fèi)稅中的輪胎、汽車、成品油稅目交叉重復(fù)，但作為地方稅種，2009年車船稅收入僅為186.5億元，具有較大增長潛力。作為首部提請人大立法地方稅種，借立法契機(jī)，中央為地方政府增加財(cái)源的用意凸顯。

    規(guī)劃建議所提“合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)”的改革，消費(fèi)稅征稅范圍有望擴(kuò)大，更多的奢侈品可能被納入征稅范圍，對不鼓勵消費(fèi)或可能導(dǎo)致環(huán)境污染的商品的稅負(fù)有望提高。

    另一重大的增稅改革，就是準(zhǔn)備了六年之久的房地產(chǎn)稅，“十二五”必將登臺亮相，對居民非經(jīng)營性房產(chǎn)開始征稅，被賦予完善分稅制的重任。它也可望為地方政府提供穩(wěn)定財(cái)力，借此提高地方政府提供公共服務(wù)能力。此外，“十二五”規(guī)劃建議提出開征環(huán)境保護(hù)稅，也有望成為地方政府的新財(cái)源。

    一項(xiàng)可能帶來減稅的改革，是“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”，其改革目的是解決生產(chǎn)經(jīng)營活動中，營業(yè)稅不能抵扣，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)稅負(fù)相對過高的問題。但此項(xiàng)改革涉及中央地方收入的調(diào)整，難度較大，可能仍會走漸進(jìn)改革的路徑。

    “十一五”期間稅制改革的特點(diǎn)是有增有減，但總體減稅，中央稅收減少較多。“十二五”期間的稅制改革，依然會延續(xù)有增有減的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，但改革的整體結(jié)果可能是增稅，主要是地方政府收入增加，以滿足地方政府越來越大的民生支出。

    由此可見，社會公眾翹首渴盼的減稅，極可能在“十二五”落空。對此，陳共認(rèn)為，目前稅收收入占政府收入的比重過低，2009年僅為17.5%，應(yīng)提高稅收收入占政府收入的比重，政府收入保持一定規(guī)模。“應(yīng)該清理不合理的政府收費(fèi)，而不是減稅。”

    如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，通過增加稅收落實(shí)承諾是手段之一，但這不應(yīng)是全部。根本出路還需推動改革，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、壓縮政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，削減行政費(fèi)用、提高行政效率等，只有采取綜合改革措施，改善民生才不會停留在規(guī)劃文件上。（王長勇）