6月11日，北京唐家嶺村“第一拆”現場。唐家嶺采取宅基地騰退換房、舊村實現綠化的“北塢模式”。資料圖片

13日，國務院總理溫家寶在達沃斯夏季論壇回答城鎮化問題時直言，土地問題根本上與制度有關，農民合法的土地得不到應有的保障，現有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現象。這造成一手從農民那里廉價得到土地，另一手又高價賣給開發商。他明確表示，必須從制度上解決這些問題。那么，發生在集體土地上越來越多的房屋征收和拆遷問題究竟如何解決？立法又應如何面對“土地財政”困局？

北京大學法學院教授沈巋日前向本報記者透露，目前正醞釀立法解決集體土地征收和補償中存在的問題，諸如補償標準過低、補償不公、失地農民生活保障、暴力強拆等。

立法迷局背后的思變

與國有土地征收和補償同樣重要，甚至在當前情勢下更加凸顯的集體土地征收和補償問題，正在納入立法者的考慮范圍。

去年底，受唐福珍拆遷自焚事件的影響，包括沈巋在內的北京大學五位學者向全國人大常委會提交了對拆遷條例合法性審查的公民建議，引起輿論廣泛關注。

上述行動加快了拆遷條例修改的進程，國務院法制辦在今年1月底公布了國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿（以下簡稱“國有土地征收條例”）。值得注意的是，該征求意見稿適用范圍為國有土地上的房屋征收與補償，對于大量出現的“唐福珍們”的集體土地征收和拆遷問題，則無能為力。

如今，征求意見過去已半年，國有土地征收條例一直未能出臺，但多位知情人士表示，國有土地征收條例并未“胎死腹中”，而國務院法制辦亦從未停止過立法工作，只是在思路上有些變化。與國有土地上房屋征收和補償同樣重要、甚至在當前情勢下更顯重要的集體土地征收和補償問題，正在納入考慮范圍。

中國政法大學副校長馬懷德坦言，國有土地征收條例遭遇地方政府阻力是現實，如果匆忙出臺卻得不到實施或很難實施，還不如慎重、認真地制訂一部能有效實施的法規。

集體土地更應受保護

沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步，但進度希望能快一點。

沈巋介紹說，國有土地上房屋征收和補償問題，已由全國人大通過修改城市房地產管理法的方式，把制定具體規定的權力授權給國務院，而國務院亦只能據此對國有土地上房屋征收和補償立法。至于集體土地上房屋征收和拆遷問題，則需另尋出路解決。

沈巋透露，目前國務院有關部門正在考慮如何解決集體土地征收問題。他分析，可以通過修改土地管理法及其實施條例的方式來解決，亦不排除同時制訂一部具體細致的集體土地征收和補償條例的可能。

馬懷德亦向記者表達了集體土地征收立法的必要性。他認為，目前大家注意力都集中在國有土地征收條例上，但城市可用的土地越來越少，地方政府現在大部分的征地和拆遷都是在集體土地上進行的，由于該領域立法比較薄弱，沒有一系列的程序保障，其立法必要性遠高于城市拆遷立法。

代理過600多起拆遷案件的北京盛廷律師事務所主任楊在明介紹，這些拆遷案中，集體土地征收和國有土地征收的比例約各占一半。

馬懷德認為，集體土地更應保護。城市土地所有權是國家的，但農村集體土地不同，“你從農民手里把集體土地轉變成了國有土地，把不是你的東西變成你的東西，從某種意義上說，集體土地征收的程序、條件、補償標準，都應當比國有土地使用權收回更嚴格。”

他坦言，沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步。“但進度希望能快一點。技術上都好操作，關鍵是立法機關需要下決心。”

“公共利益”認定之困

“公共利益”如何認定仍有不同看法，地方政府征地時會不會找出一百條理由來說這就是“公共利益”？

對于集體土地征收的立法模式，沈巋認為，重點應當考慮征地補償標準、征地補償費如何分配、失地農民保障等方面。

馬懷德認為，立法需要妥善處理幾個問題，首先是所有的征收、征收補償標準、征收決定，都應有公眾參與；同樣重要的是程序，包括征收征用的啟動、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補償方式、補償標準，都應該在立法中細化；此外，公平是最重要的，所有的補償都應有一個相對為多數人接受的標準，只有公正才會讓各界接受。

對于無法回避的“公共利益”認定問題，沈巋認為仍宜借鑒國有土地征收條例征求意見稿所采取的列舉方式。

2004年，全國人大常委會修改土地管理法并規定，國家為了“公共利益”的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但土地管理法實施條例自1998年出臺后，一直未作修改。

沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，這是個進步。但進度希望能快一點。關鍵是立法機關需要下決心。——中國政法大學副校長馬懷德

沈巋舉例說，目前集體土地房屋征收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來，改造城中村就是“公共利益”，類似于國有土地上房屋征收所涉及的舊城改造。“當然城中村確實存在臟亂差，政府如果不管，會成為中國特色的貧民窟，但能否一概認定城中村改造就是"公共利益"？這個有不同認識。”

楊在明也表示，地方政府征地時會說是為了“公共利益”，但誰知道什么是“公共利益”呢？他以國有土地征收條例征求意見稿列舉的“公共利益”為例表示，“實際上沒有操作性，政府可以把任何一個征地項目套進去，會找出一百條理由來說這就是"公共利益"。”

農民可能難享土地增值

城市擴張主要依賴周邊土地，提高集體土地征收的補償標準就會使政府成本增加，形成城市化資金的缺口。

目前集體土地征收中涉及補償的費用為三類：土地補償費、地上附著物補償費和青苗補償費。土地補償費歸村集體經濟組織所有，后兩者歸所有者所有。

如果立法規范集體土地征收和補償，最大困難在于如何確定補償標準。沈巋分析，集體土地在沒有轉為國有土地時，沒有真正的市場價值。中國土地市場是由國家壟斷一級土地市場，土地轉為國有以后，通過諸如招拍掛等方式形成土地使用權的市場價值。

但農村的土地使用權價值，因不能進入到一級土地市場，并不能簡單地用市場價去補償。如果以國有土地上房屋拆遷的價格（暗含土地使用權價值）去補償，又會產生比如土地增值歸誰所有等問題。

沈巋認為，土地增值通常并不是農民投入形成的，而是政府或開發商投入資金對周邊地區進行開發建設等諸多因素造成的。農民作為土地所有權人，應當享有獲得收益的權利，但把土地增值全部“歸私”，又忽視了社會的投入與貢獻。這就帶來一系列問題，補償標準由國家統一規定，還是國家僅提供指導性的標準，把權力交給省級政府？制訂補償標準時，是否需要廣泛征求意見？農民意見在多大程度上應予聽取？都有很大爭議。

如果將集體土地征收納入中國當前的城市化進程中考慮，則問題更為復雜。馬懷德分析，目前城市擴張主要是依賴城市周邊的土地，提高集體土地征收的補償標準就會使政府支付的成本會大幅增加，形成城市化資金的缺口。

“土地財政”成立法障礙

如果不解決土地財政問題，即使提高了征地補償標準，政府也會把成本轉嫁給社會，導致房價高漲。

無論是國有土地上房屋征收還是集體土地征收，立法共同面對的是“土地財政”問題。沈巋直言，如果政府始終不讓利，就不可能降低地價，如果不解決土地財政問題，即使提高了征地補償標準，政府也會把成本轉嫁給社會，導致房價高漲。

楊在明表示，集體土地征收政府看中的是土地出讓金，補償金一畝地三四萬、五六萬，但變為國有土地后進入土地市場賣給開發商時，就成了幾百萬，政府賺了巨大差價，從物理形態上講，集體土地和國有土地應該是同地同價，但從法律性質上講，待遇相差太大。

中國社科院財貿研究所財政與稅收研究室副主任楊志勇認為，如果土地不是事實上為地方所有，也不會有中國式的土地財政問題出現。他亦直言，土地財政不見得就不好，未來怎么改地方政府還會有土地財政，但現在靠土地出讓金，未來可能靠土地、房地產相關的稅收，“轉變的是土地財政的模式，而不是土地財政本身。”

楊志勇分析，把集體土地轉化成國有土地、轉化成國家財富的過程中采取了一些比較野蠻的辦法，這就需要建立一個合理的國家財富流動機制。

對于地方政府聲稱的城市化資金來源問題，楊志勇坦言，靠中央來解決一部分城市化所需的資金是不夠用的，遠遠滿足不了需求，而所謂“市場價”補償因為難以說得清楚什么是“市場”，造成了事實上操作的困難，“可能的辦法是，怎么能讓那些農民共享城鎮化的收益，比如可以考慮入股、分紅等形式讓農民分享未來的土地收益，這樣可能會減少很多矛盾。”

在沈巋看來，解決土地財政問題有賴于財稅體制改革。1994年分稅制改革后，越來越清楚地看到地方政府靠土地來經營城市的趨勢。農民的利益被剝奪，但隨著農民權利意識的增強，農民也越來越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況，矛盾會越來越激化，人民就會失去對政府的信心。“立法最大障礙就是土地財政問題，這需要中央的政治勇氣。”