《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》評(píng)論員

國(guó)務(wù)院辦公廳日前發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以此為起點(diǎn)，我國(guó)將從今年起逐步探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

新農(nóng)保制度的建立是繼全面取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后，中央政府付諸實(shí)施的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)舉措，其利在長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義至少將在以下幾方面不斷凸顯：

其一，歷經(jīng)數(shù)十年快速擴(kuò)張，中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期依賴(lài)的投資、出口雙輪驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)模式很難繼續(xù)支撐未來(lái)發(fā)展，作為出路，中國(guó)必須轉(zhuǎn)而注重采取各種手段，切實(shí)有效地提高居民消費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)水平，首當(dāng)其沖應(yīng)該采取的手段就是，建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。

其二，因?yàn)閷?shí)施多年的計(jì)劃生育，中國(guó)的人口老齡化趨勢(shì)不斷加速，農(nóng)村人口的老齡化趨勢(shì)又因勞動(dòng)力外流等因素更為迅猛。某項(xiàng)研究認(rèn)為，2020年時(shí)中國(guó)農(nóng)村、城鎮(zhèn)65?歲及以上老年人口的比例將分別達(dá)到14.6%和10.4%，2050年時(shí)更將分別達(dá)到26.4%和22.2%。很難想象，如果繼續(xù)拖延農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的建立完善，以中國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)之大以及農(nóng)村老年人口比例之高，屆時(shí)何來(lái)足夠的財(cái)力確保國(guó)民安康、社會(huì)穩(wěn)定？

其三，農(nóng)村社保的替代品之一是土地保障，反過(guò)來(lái)說(shuō)，阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要原因之一就是，農(nóng)村社保長(zhǎng)期缺位迫使農(nóng)民必須保有一定土地以作后路。正因?yàn)榇耍�通過(guò)建立完善農(nóng)村社保逐步替代土地保障，可為勢(shì)在必行的新一輪農(nóng)村土地制度改革提供必備的前提條件。

當(dāng)然也應(yīng)該看到，即將展開(kāi)的新農(nóng)保試點(diǎn)的保障水平還很低下，其制度設(shè)計(jì)也還存在不少未知風(fēng)險(xiǎn)。“舊”農(nóng)保方案實(shí)施情況也充分說(shuō)明，農(nóng)保制度絕非輕易即可成型，在其試點(diǎn)、推廣、鞏固全過(guò)程中，惟有時(shí)時(shí)依據(jù)反饋情況不斷優(yōu)化，方能避免出現(xiàn)虎頭蛇尾的不利結(jié)局。

相比1992年民政部下發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，新農(nóng)保的顯著進(jìn)步之處體現(xiàn)在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”等諸多方面。盡管如此，根據(jù)新農(nóng)保即將試行的指導(dǎo)意見(jiàn)及其未來(lái)發(fā)展的大勢(shì)所趨，我們認(rèn)為，關(guān)于此二者之間如何銜接仍有不少難題待解。

譬如說(shuō)，新農(nóng)保制度明確規(guī)定了中央、地方政府對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老的投入標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于統(tǒng)籌層次基本仍在縣、區(qū)一級(jí)，這在現(xiàn)實(shí)中可能碰到的矛盾是：越是農(nóng)業(yè)人口占比高的地區(qū)，其財(cái)政狀況往往越吃緊，資金管理水平也往往越是低下，所以未來(lái)發(fā)展的方向?qū)⑹侵鸩教岣呓y(tǒng)籌層次；但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)來(lái)說(shuō)，可能會(huì)因?yàn)閾?dān)心“吃虧”而對(duì)此積極性不高。

新農(nóng)保制度面臨的另一個(gè)重大難題是，指導(dǎo)意見(jiàn)暫時(shí)規(guī)定對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理，但是中國(guó)的人口構(gòu)成正在越來(lái)越多地表現(xiàn)為三元結(jié)構(gòu)而非傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，即，在按戶籍劃分的城、鄉(xiāng)兩類(lèi)人口之間實(shí)際另有一個(gè)進(jìn)城務(wù)工的龐大群體。這一群體（尤其是其后代）如何選擇自己的社保問(wèn)題、是否愿意參加新農(nóng)保等，不僅直接決定了新農(nóng)保制度的實(shí)用性和覆蓋面，而且也將影響未來(lái)農(nóng)保制度的調(diào)整方向和完善措施。