我國不情愿加入煙控框架公約 立場進展受指責
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- 時間:2010-12-6 9:56:02 來源:新世紀周刊
據新世紀周刊 兩年前發生在南非德班的一幕重現，只不過地點換成了烏拉圭的海濱城市埃斯特角。
雖然中國代表團多次語氣強硬地提出反對意見，但最后一刻，在多數締約國壓力下，世界衛生組織《煙草控制框架公約》(下稱公約)第四次締約方大會甲委員會，最終仍以協商一致的辦法，通過了公約第9、第10條實施準則的部分案文并最終提交大會表決通過。
這兩條實施準則是此次大會最受關注的內容，核心是加強煙草制品成分管制與信息披露。如能嚴格執行，則意味著締約國將以禁止或限制的方式來管制向卷煙當中添加令其具有“吸引力”的成分，并要求煙草商向政府和公眾披露煙草制品成分和釋放物信息，以此來達到限制卷煙需求增長的目的。
準則部分案文的通過無疑是揮向世界煙草工業的迎頭一棒。因為近年來添加特別成分的卷煙迅速成為一種時尚，如添加果味、巧克力味、香草味等；加之包裝美觀精巧，受到不少年輕消費者尤其是女性消費者的青睞，其市場份額逐漸擴大。
“這太棒了。”加拿大癌癥協會首席化學分析師，第9、第10條準則研究專家羅伯？坎寧漢姆對本刊記者說。他就會議結果分析，一些重視控煙的國家將以此作為國內執行的依據很快落實，從而有效遏制煙草工業的擴張。
歐盟、新西蘭、澳大利亞、加拿大、南非、以色列、土耳其等多數締約國代表屢次發言，促動準則在本屆會議閉幕前一晚的11月19日及時通過。當晚的會議結果令他們興奮，會場氣氛熱烈。
但對于中國而言，準則的通過卻顯然并非代表團所情愿。中國代表團團長、外交部條法司參贊、應對氣候變化對外辦公室主任易先良對本刊記者解釋說，中國之所以希望準則延后通過，是因為它“并不成熟”。
代表團另一不愿透露姓名的官員則表示，中國的控煙和履約勢必要受到客觀條件的限制，應根據中國的發展階段和人均GDP的量，“一步一步來”，不能操之過急，否則“很多企業就死了”。
這樣的態度受到不少控煙人士和公共衛生專家的批評。作為觀察員參會的中國新探健康發展研究中心常務副主任吳宜群指責說，中國政府這是“寧要GDP，不要人民健康”。
交鋒“吸引力”
涉及公約內容第9、第10條款實施準則的討論遭遇了最大爭議和阻力，中國代表團的反對態度最為強硬，而日本、坦桑尼亞、塞內加爾、盧旺達、贊比亞、馬拉維等國則與中國站到了同一陣營。
作為世界衛生組織推動簽訂的全球性控煙協議，公約具有國際法的效力，至2010年10月已有171個國家陸續加入。中國于2003年11月10日簽署加入，并于2005年8月28日獲全國人大常委會批準。2006年1月9日，公約在中國正式生效。
由于是框架性協議，公約條款內容僅為原則性約定，較為空泛，不具可操作性，因而需要不斷完善具體的實施準則，由締約國以此為依據在本國付諸實施。
該公約的締約方會議每兩年召開一次，上一輪在南非德班召開的大會中，已通過三條重要的實施準則，分別是：防止煙草行業干預控煙公共衛生政策(5.3條)；應在香煙包裝上印制醒目的警示圖標(11條)；全面禁止任何形式的煙草廣告、促銷與贊助(13條)。
在那次會議中，中國代表團曾全力反對5.3條等準則通過，主要理由是，中國煙草企業都是國有企業，實施準則不符合中國國情。但由于遭到其他締約國和非政府組織的反對，最后一刻中國代表團不得不放棄努力。
不過，此次會議中，中國代表團并不直接反對準則本身的精神，而是指出準則的內容存在“硬傷”。大會第一天，中國代表團率先要求發言，一開始便指出準則內容不夠完善，關鍵定義缺失，容易導致實施當中的歧義，因而建議本屆大會暫不通過。
中國代表團所說的關鍵性定義，主要是指第9條實施準則當中的“吸引力”一詞。反復修訂后的準則草案中，在對目標的闡釋當中指出：煙草制品管制可能減少煙草制品的吸引力，削弱其致癮性，或降低其總體毒性，由此促進減少煙草導致的疾病和過早死亡。
至于吸引力具體指什么，草案當中稱其指代多種因素，如味覺、嗅覺和其他感官屬性、易用性、加料系統靈活性、成本、聲譽或形象、承擔的風險和收益，以及旨在鼓勵使用的制品和其他特性。對此，中國代表團認為不夠清晰和完整，對其準確性和依據提出質疑。塞內加爾代表則提出，單獨一個吸引力的概念并不足以導致對煙草有關成分的禁用，應該明確禁用的物質是對健康有害的。
此外，草案當中對于致癮性和毒性二詞的定義保留空白，表示將在稍后階段提出指導性意見。中國代表團對此亦不支持。
立場尷尬
然而，中國對“吸引力”定義的較真并未獲得大多數締約國的認同。肯尼亞的代表甚至指出，控煙大會會場里有人代表煙草公司的利益，請各締約國提高警惕。
在羅伯？坎寧漢姆看來，中國最初的態度是“令人失望的”。他認為，雖然中國代表團沒有明確反對準則內容，但其阻止準則實施的意圖昭然。“我不認為賦予吸引力更為細節的定義是根本性問題，根本性的問題盡快讓準則生效，因為全世界的煙草工業已經在越來越多地使用那些增加煙草‘吸引力’的成分。”他說。
中國的強硬反對，被視為維護煙草工業的利益。目前中國添加“吸引力”成分的煙草產品為數并不算多，主要品種為添加中草藥成分的“低害”卷煙。據國際防癆和肺部疾病聯合會高級項目官員甘泉了解，中草藥卷煙僅占市場份額的1%左右。
吳宜群則介紹，中國國內的中南海、五葉神和金圣等品牌的卷煙都生產過此類產品。不過，比之于不少國外市場五光十色品種豐富的加料卷煙，中國尚處于起步階段。
對此，羅伯？坎寧漢姆認為，添加各種調味劑的卷煙正在迅速占領市場，中國也不會例外。“在加拿大，十年前這樣的香煙還很少，但現在已經非常普遍。”他說。
更復雜的問題是，在中國，向卷煙等煙草制品添加中草藥等成分進行“減害”，正是中國煙草專賣部門大力推行的主要控煙策略，推遲第9、第10條準則的通過和實施，恰有利于此。鄭州煙草研究院名譽院長、煙草專家、工程院院士朱尊權在接受《南方人物周刊》采訪時曾表示，中國控煙應走自己的道路。在他看來，這條中國特色的控煙道路并非限制煙草制品的生產和銷售，而是進行“減害降焦”，之所以如此，是因為要為“數億不愿戒煙者的健康和國家利益著想”。
所謂“減害降焦”，據吳宜群介紹，重點在于“減害”。因為“降焦”即是通過降低煙草制品當中的焦油成分來降低有害煙氣的釋放，但焦油減到一定程度，卷煙的感官效果即大幅降低，不利于銷售，各國的“降焦”進展緩慢。吳宜群還透露，更有不少研究表明，“降焦”并不能減害。而通過在卷煙當中添加各種成分，如具有某種療效的中草藥，就能避開“降焦”的困難，使卷煙在表面上看上去不那么有害。
“減害”論的支持者認為，中國是煙草大國，煙葉種植面積世界第一，卷煙產量第一，消費量第一，煙草利稅也排名第一。近年來，煙稅收入更是占國家總稅收的9%左右，與煙草相關的行業同時還提供了大量就業機會。他們認為，鑒于此，控煙的同時不得不有所顧忌。
吳宜群強調，“降焦減害”本身不過是對煙草的危害進行遮掩。而一旦嚴格實施新通過的第9、第10條準則，中國式的“降焦減害”的控煙道路也將被堵死，這與中國代表團反復強調的“中國國情”充滿矛盾。
控煙遺憾
即便實施準則獲得通過，但由于公約條款并不具有強制性，具體實施效力如何，最終取決于各締約國政府的控煙意愿和政治選擇。
事實上，公約之所以誕生且發展至今，緣于世界公共衛生界對煙草的危害逐漸達成共識。公約開篇便指出：這是一份以證據為基礎的條約。而世界衛生組織總干事陳馮富珍在大會致辭時則強調，煙草危害健康以及環境的證據已經越來越多。
世界衛生組織有數據顯示，當前全世界約13億煙民，吸煙者中的50%將會因各種煙草相關疾病而早亡。中國衛生部所公布的2010年控制吸煙報告指出，中國目前吸煙人數已超過3億，每年有100多萬人死于煙草相關的疾病，超過因艾滋病、結核、交通事故以及自殺死亡人數的總和。
國際防癆和肺部疾病聯合會高級項目官員甘泉介紹，這些疾病包括肺癌、口腔癌、胰腺癌、血癌等至少十種以上的癌癥，心臟病、中風、動脈硬化等心腦血管疾病，肺炎、慢阻肺病、哮喘等呼吸疾病，影響胎兒發育、早產等與懷孕有關的疾病，陽痿、不育等其他疾病。
在衛生界人士看來，雖然煙草的生產和消費并不屬于違法行為，且具有廣泛的社會基礎，但公民的健康權是高于煙草工業利益的一種價值；盡快通過并實施條約的各項準則，可以有效抑制煙草需求，保障所有人民享有最高健康水平的權利不被煙草侵蝕。也因此，控煙越來越成為一種世界性的潮流。
世界衛生組織有統計數據顯示，目前已有111個國家本國煙草制品包裝上印制了醒目的危害警示，其中44個國家使用了大面積圖標；74個國家全面禁止任何形式的煙草廣告、促銷與贊助，包括慈善捐助；106個國家禁止向未成年人銷售煙草制品；此外有81個國家出臺措施嚴禁在公共場所吸煙。本屆大會期間發布的一份報告稱，自公約正式生效以來，首批49個締約國中至少有10個已立法嚴禁在幾乎是所有的室內公共場所內吸煙。
與此相對，中國政府雖然加入了公約，但其控煙立場和進展目前仍受到各界指責。由于中國代表團的強硬態度，第9、第10條準則的審議一度陷入僵局，一些國家的代表因而要求投票表決來推動進程。
為尊重大會“協商一致”的傳統，各方最終接受日本代表團提議，在最終的準則版本中，僅稱通過的準則案文為“部分案文”。此外特別聲明“準則是暫定的，有必要根據科學證據和國家經驗定期重新評估，對成癮性和毒性留至以后研究”。這些增添準則靈活性的注記，有法律專家評價，將很可能大大稀釋準則在中國落實的效力。
而根據公約的履約時間表，中國此前的控煙措施也被輿論廣泛評論為“不成功”。中國煙草專賣部門成為控煙主力，“既當運動員，又當裁判員”的格局，更飽受詬病。
也許與此有關，中國代表團最后的妥協，并沒有贏得太多叫好。短短六天的大會當中，最熱烈的掌聲給予了烏拉圭上屆總統塔瓦雷？拉蒙？巴斯克斯？羅薩斯。在他現身為大會開幕致辭時，全場氣氛達到高潮，而他退場時，幾乎是全體締約國代表均起立鼓掌相送。這是因為他身為腫瘤專家，上任后推動癌癥發病率居世界前十位的烏拉圭實行最嚴厲的控煙政策，在南美率先成為100%無煙國家。
“希望有一天，這樣的掌聲將給予中國。”吳宜群說。
