“這是國家首次提及‘懲罰性電價’，該政策實際上可視為此前差別電價的升級版，目的是加強對高耗能產業的整治力度。”5月6日，國家發改委一位人士如此介紹。

此前一天，國務院召開的全國節能減排工作電視電話會議提出，將對能源消耗超過國家和地方單位產品能耗(電耗)限額標準的產業，實行懲罰性價格政策，具體由省級政府有關部門提出意見。同時，各地可在國家規定基礎上，按照規定程序加大差別電價實施力度，大幅提高差別電價加價標準。

這位發改委人士稱，上述會議要點意味著，“各個地方將根據當地實際情況制定加價標準和懲罰性電價標準”。

據了解，負責履行差別電價監管職能的是國家電監會。該會價格與財務監管部相關負責人告訴本報記者，國家電監會將嚴格根據國務院要求，加強差別電價政策執行情況的監管。

首提懲罰性電價措施

“‘十一五’行將結束，但國家節能減排目標要實現目前來看仍十分困難，所以中央此時進一步利用差別電價政策收緊高耗能產業政策也在情理之中。”廈門大學中國能源研究中心主任林伯強表示。

國務院下達的《關于進一步加大工作力度確保實現“十一五”節能減排目標的通知》（下簡稱《通知》）指出，大力推進節能發電調度，加強電力需求側管理，制定和實施有序用電方案，在保證合理用電需求的同時，要壓縮高耗能、高排放企業用電。

而除要求各省級政府有關部門提出懲罰性價格政策的實施意見外，《通知》還要求省級節能主管部門組織各級節能監察機構于今年6月底前對重點用能單位上一年度和今年上半年主要產品能源消耗情況進行專項能源監察審計，提出超能耗(電耗)限額標準的企業和產品名單，實行懲罰性電價。

近幾年來，“差別電價”政策已成為政府遏制高耗能產業盲目發展和低水平重復建設、淘汰落后生產能力、推進產業結構調整和技術升級、緩解能源供應緊張局面的重要政策工具。

早在2004年，國家對高耗能產業就開始“試行”差別電價政策，此后又經歷了政策修正和完善階段，接連在2006年和2007年對政策進行多次修改和完善。

此次，國務院提出各地可在國家規定基礎上，按照規定程序加大差別電價實施力度，大幅提高差別電價加價標準。

2007年國家發改委下發的《關于完善差別電價政策的意見》對電解鋁、鐵合金、鋼鐵、電石、燒堿、水泥、黃磷、鋅冶煉八大高耗能差別電價有一個量化標準，限制類企業每千瓦時加價0.05元，淘汰類企業每千瓦時加價0.20元。

“此次國務院通知的下發，地方政府可把加價標準相應提高，以提升政策調控作用，但政策實施對象仍然是原來差別電價政策所對應的八大行業。”上述國家發改委人士表示。

《通知》也明確，對超過能耗限額標準一倍以上的電量，比照淘汰類電價加價標準執行。也就是說，本執行限制類標準加價0.05元的企業如果能耗過高，有被加罰為按照淘汰類每千瓦時加價0.20元的標準執行的可能，這將大幅提升企業的生產成本。

政策效用關鍵在地方政府

但政策的出臺，關鍵還在于執行。

本報記者所獲得的國家電監會下屬福建電監辦近期所發的《差別電價對節能減排影響的政策評估報告》（下簡稱《報告》）就指出，政策實踐表明，在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行。

“差別電價政策在執行上就一直存在問題，別說要再加價，上次正常電價調整都有部分高耗能企業沒調整到位，這關鍵在于地方政府的態度。”一電力行業人士告訴本報。

以青海省為例，上述人士指出該省大部分企業都是高耗能企業，包括電解鋁、硅鐵等，部分地方政府為保住地方利稅，甚至會為高耗能企業爭取優惠電價。

林伯強也表示，此前幾年差別電價執行在地方執行上一直被打折扣，所以這次國家出臺更嚴厲的差別電價政策效用還有待時間考驗。

《報告》指出差別電價政策執行過程是一個利益調整的過程，涉及高耗能企業、電力企業和地方政府三方利益，中央政府基于經濟結構調整和節能減排的政策訴求必須建立在有效協調三方利益的基礎上。

而地方政府的態度顯然起到決定性的作用，一些地方政府在這兩年來出臺的政策就與差別電價法的方向完全背離，以“保增長”激活“高耗能”。

《報告》指出，政策制定者顯然低估了地方政府的政策解讀能力，出現了以大用戶違規直購電和協議用電名議對高耗能企業實行優惠電價的“政策對策”。

2008年11月份，內蒙古就率先出臺《電力多邊交易市場方案》對高耗能產業實施優惠電價政策。此后，寧夏、青海等地紛紛效仿內蒙古實施優惠電價政策，集體挑戰國家發改委的銷售定價權。而陜西、甘肅、廣西、云南等地也以政府文件或口頭約定的方式推出優惠電價政策。2008年12月下旬，四川省又在原直供電優惠政策基礎上，出臺了電價扶持政策。

而為了調動地方政府落實差別電價政策的積極性，實際國家早在2007年就調整了差別電價的歸屬問題，明確了原來上繳中央國庫的差別電價收入，改為全額上繳地方國庫，專項用于支持當地經濟結構調整和節能減排。

“顯然這一調整仍無法解決地方政府積極性問題，要知道與GDP增長和企業上繳稅收相比，差別電價那部分收入不會受地方政府看重。”上述電力行業人士表示。

因此，《報告》提出，差別電價的制訂不能忽視地方政府的經濟發展行為，同時建議應該將差別電價納入電價改革體系，通過價格機制反映資源稀缺性和環境損害成本，從而使得高耗能企業的個別生產成本高于社會平均成本，以市場選擇的形式實現優勝劣汰，并推進差別電價政策進一步向上網電價和輸配電價延伸。